改革开放以来，伴随着农村人口和劳动力的非农化流动，我国农民户籍所在地与就业所在地出现了分离（人户分离）。2018年底，我国农民工、外出农民工人数分别达到2.88亿和1.73亿，全国人户分离的人数则达到2.86亿。人户分离导致农民与宅基地的关联方式出现变化，农村出现了不同程度的空心化、过疏化现象，特别是中西部农村的空心化、过疏化程度更为突出。与此同时，我国城镇化、工业化的持续推进意味着土地稀缺程度在提高，居民消费方式变迁也倒逼农村产业形态发生转变，土地要素的配置格局亟待做出调整。作为土地要素的重要组成部分，农村宅基地需要在城乡间、产业间做出统筹安排，并进一步提高其配置效率。
作为对发展实践的回应，我国政府依据耕地“三权分置”思路，强调推进宅基地的“三权分置”试点，并将宅基地“三权分置”视为农村整体土地改革的重要内容以及宅基地产权制度的重大创新。2018年中央“一号文件”明确提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年中央“一号文件”强调要稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。这种情形意味着在继耕地制度变革之后，我国农村宅基地的制度改革逐步进入“快车道”，也意味着与耕地制度改革类似，“三权分置”是现阶段我国农村宅基地产权制度改革的基本取向。
以所有权资格权相对稳定换得使用权的灵活配置
改革开放以来，我国农村宅基地长期实施以“两权分离”为基本特征的产权制度结构：集体拥有所有权、农民拥有使用权。然而，城乡之间大规模、频繁化的人口流动，导致农民与农村宅基地之间的严格对应关系被打破。以此为出发点，宅基地“三权分置”改革的实质，是以所有权和资格权的相对稳定换得使用权的灵活配置。即在坚持集体所有权和农户资格权的前提下，通过适度放活使用权来回应农村的人户分离格局，使农户依据自身情况灵活地选择宅基地配置方式。农户可以拥有资格权并行使使用权，也可以拥有资格权但让渡使用权，还可以向集体交还资格权和使用权。这种制度变革充分考虑了我国城乡土地所有制的二元结构，考虑到我国农户的差异和分化特征，将农村宅基地配置的选择权赋予单个农户，使农户可在保留资格权的前提下灵活地处置宅基地使用权，以利用市场化机制来实现部分宅基地在更广范围内的再配置。从制度变迁的特征来看，宅基地“三权分置”契合了我国城乡二元结构的现实特征，带有渐进市场化改革性质，并能较好地兼顾稳定社会秩序和推动经济发展两种诉求。
宅基地属于农村非经营性建设用地，在空间上不可位移，往往与地面建筑物相捆绑，且对农户具有经济、社会、文化等多重功能，因此对农民既有福利属性也有财产属性。这导致在实施层面，宅基地“三权分置”改革要远比耕地“三权分置”改革来得复杂。从已有的宅基地“三权分置”试点来看，不同地区的变革方式、政府角色和实施效果有很大差别，但其往往面临着相同或类似的政策问题。在改革试点地区，宅基地“三权分置”均面临着所有权行使、资格权确定、使用权定性、使用权流转范围、使用费标准确定等问题，这些问题源于理论和法律层面，也源于实践和操作层面，需要在改革进程中予以考虑和解决。考虑到政策实施取决于制度变迁背后的目标导向和实施基准，当前我国推进宅基地“三权分置”尤其注意如下基准。
增强政府的土地规划功能
农村土地有多个类别，且在耕地、宅基地、乡镇企业用地之间可转化，宅基地“三权分置”首先要确定宅基地这个产权变革的“客体”。立足于坚持最严格的节约用地制度，宅基地“三权分置”必须更加凸显政府的土地规划功能，使特定村庄的宅基地总量保持相对稳定、小幅波动，谨防宅基地过度扩展以致侵蚀耕地规模，谨防在农村人口外流的情形下出现城镇建设用地面积和农村宅基地面积的同步增长。
据此，可依据新近的城乡地籍信息，以区县政府为实施主体，加快编制行政村层面的土地规划，测度并明确宅基地的总体规模、空间分布和年度增减指标。落实乡镇、村、组等组织在土地规划实施和监督中的权责，避免农户滥用资格权而随意扩大宅基地面积，避免其他主体将宅基地制度改革视为利益“盛宴”。在这个方面，四川泸县等地在试点中首先做好农村土地规划，明确提出宅基地“总量不增加、底线有保障”，这个规划的基准值得肯定和推广。
明确细分权利的内涵
长期以来，我国宅基地主要是所有权—使用权的“两元结构”，“三权分置”则将其演变为所有权—资格权—使用权的“三元结构”。这种变迁意味着土地权利的细分、土地配置方式的多样化和农户选择范围的扩大化。
推进宅基地“三权分置”必须明确各项细分权利的内涵，为微观主体提供稳定的预期，为土地使用权放活和社会化配置提供制度前提。所有权是指集体拥有土地性质的变更权以及土地利用状况的监督权。资格权是指户籍农民以家庭为单位、以“一户一地”为原则具有从集体获取宅基地的资格，这种资格具有成员性、排他性、继承性、析出性特征。使用权是指户籍农民或其他成员享有的对宅基地的占有、使用、收益、处置、抵押等权利。在推进宅基地“三权分置”过程中，应以契约方式明确各项权利的内涵以及不同权利的边界。就实践而言，安徽旌德、浙江义乌、浙江德清等地均为农民颁发了宅基地“三权分置”不动产权登记证，其功能就是通过契约规定不同主体间的宅基地权利结构。
确立农民利益优先基准
宅基地“三权分置”涉及多个利益主体，但改革首先要考虑农民的利益保障问题。宅基地是农民在农村安居的落脚点，也是农民城乡间流动的安全阀。现阶段农民工还不能全部融入城市，农民与宅基地的联系因人而异、因时而动，因此就需考虑宅基地对农民生产生活的保障功能。宅基地“三权分置”的出发点和落脚点是切实改善农民的经济社会条件，农民利益优先是这种制度创新的逻辑主线。
在政策层面，实施宅基地“三权分置”必须遵循农民自愿、政府服务原则，农民不愿让渡使用权，则地方政府和集体组织不能强制农民让渡。农民愿意让渡使用权，地方政府和农村集体则应通过产权界定、信息对接、平台搭建、发育新型涉农组织，降低使用权让渡的制度成本。在集体组织获取使用权的情形下，集体组织还需承担“企业家”角色，瞄准市场需求拓宽宅基地的使用渠道，在产业融合中提供更有市场竞争力的产品或服务，使农民能因宅基地再配置而提高财产性收入。“不强制、不缺位、顺势而为、益农富农”应成为宅基地“三权分置”政策实施的根本遵循。
实现使用权的适度放活
区别于此前的制度安排，宅基地“三权分置”的创新体现为将农户的使用权细分为资格权—使用权，从而打破了农户占有且使用宅基地的单一格局，使农户有条件拥有资格权但让渡使用权。适度放活使用权是宅基地“三权分置”的精髓所在，也是宅基地社会化配置和配置效率提高的关键一招。
就政策实施而言，“适度”是指宅基地制度改革不是在所有农村以同一节奏来推进，而是依据不同农村的情况、不同农户的决策而开展，因地制宜、因人而异是宅基地“三权分置”的实施策略。“放活”是指宅基地使用主体扩大化，使用方式多元化。前者即使用主体不唯一是拥有资格权的农户，也可以是集体组织、集体内部其他农户、集体之外其他主体；后者即宅基地可供户籍农民建房居住，也可以用于除别墅大院、私人会所等禁止项目之外的诸多产业，以此为农村新型主体发育、新型业态发展提供条件。在四川泸县等地的试点中，出现了多种放活宅基地使用权的类型——共建共享、置产经营、房地置换、抵押融资等，这些类型均体现了适度放活这一宅基地产权制度变革的重要取向。
助力城乡要素市场一体化
宅基地“三权分置”制度创新针对宅基地，但作用不限于宅基地，有助于撬动资本、信息、技术等要素下乡，也有利于提高农村劳动力的流动性，增强农村人口的城市融入能力。推动宅基地“三权分置”必须将其放置在构建新型城乡关系、推进整体市场化改革的宏大背景下，不断激发和释放其对城乡要素市场一体化的杠杆作用。据此，宅基地“三权分置”应从试点阶段转向经验总结、规律提炼阶段，应适度扩大试点区域并逐步放活试点方式，应从制度层面破解实施中普遍面临的制度问题。
在政策层面，宅基地“三权分置”应考虑集体所有权的落实问题，现阶段将所有权赋予行政村或组是合适的，但应通过土地委员会来规范农户与集体的关联关系，规范资格权的获取、中止、退出、范围以及行使期限，明确使用权的让渡方式、定价准则、交易平台、抵押条件，从试点地区的探索中，如浙江义乌的宅基地基准地价确定，形成制度改进的实践依据。此外，我国正推进农村经营性建设用地直接入市，在农村空心化程度加剧的背景下，还应前瞻性地探索农村非经营性建设用地与城乡非农产业用地需求之间的对接机制。通过整治农村闲置宅基地形成建设用地的后备来源，在城镇建设用地、农村经营性建设用地、农村非经营性建设用地之间形成有入市次序、有权利落差但权利落差缩减的改革趋势，逐步打造城乡统一建设用地市场的“升级版”和“扩展版”。
（本文系国家社科基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”（17ZDA066）阶段性成果）
（作者系复旦大学经济学院教授）
