4月15—17日，习近平总书记在重庆考察期间主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会。他在该座谈会上发表的重要讲话中强调：“脱贫攻坚战进入决胜的关键阶段，各地区各部门务必高度重视，统一思想，抓好落实，一鼓作气，顽强作战，越战越勇，着力解决‘两不愁三保障’突出问题，扎实做好今明两年脱贫攻坚工作，为如期全面打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会作出新的更大贡献。”“两不愁三保障”是到2020年全面解决中国农村绝对贫困问题的核心指标，也是衡量到2020年能否全面建成小康社会的重要指标。因此，到2020年能否全面实现农村绝对贫困群体“两不愁三保障”的任务，对于全面打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会都有重大意义。
自20世纪80年代中期正式展开有目标、有计划的农村扶贫工作以来，我国一直将提高贫困群体的收入作为农村扶贫工作的重要内容。开发式扶贫，正是直接聚焦贫困群体收入的重要扶贫战略。与此同时，虽然贫困地区的基础设施建设、义务教育、农村合作医疗等也一直是农村扶贫工作的内容，但从扶贫工作的重点来看，通过开发式扶贫提高贫困群体的收入一直处于农村扶贫工作的中心位置。随着贫困群体收入的不断增加，收入性贫困特征渐趋淡化，由中国特定的城乡二元结构导致的基本公共服务差异而形成的多维度贫困特征则日益凸显。从21世纪初开始，以农村低保为主要代表的保障性扶贫政策开始实施，并逐步形成了以开发式扶贫与保障性扶贫相互促进的新扶贫战略。2011年，中国政府调整了贫困线标准，确定农村（人均纯收入/年）贫困标准为2300元，较2010年的1274元贫困标准提高了80%。按照2011年提高后的贫困标准，党中央提出精准扶贫战略，并确定到2020年在现有标准下实现全国脱贫摘帽，农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。
虽然21世纪第一个十年的农村扶贫工作已经开始关注基本公共服务以及多元贫困问题，但从农村扶贫开发工作的重点来看，扶贫方式依然延续以往通过开发式扶贫提高贫困群体收入的传统路径，而21世纪第二个十年确定的农村扶贫工作的总体目标则完全不同于以往任何时候。首先，2012年以来，党中央明确将农村扶贫工作与全面建成小康社会相挂钩，从而将农村扶贫工作的地位提到了前所未有的高度。这种重视程度体现为2012年以来一系列精准扶贫的政策和措施。其次，在农村扶贫开发工作的具体目标中，不仅强调依靠激发贫困群体的内生动力，通过发展产业带动脱贫，提高收入，而且将以“两不愁三保障”及基本公共服务均等化为主要内容的制度供给目标明确为消除农村绝对贫困的重要目标。
在“到2020年实现全面消除绝对贫困”的目标体系中，有三个主要维度：一是按照收入标准衡量的收入性贫困维度，也就是农村绝对贫困群体的年均收入高于2011年确定的2300元贫困标准；二是涉及基本生存和公共服务的物化指标维度，亦即“两不愁三保障”；三是制度供给维度，即保障基本公共服务均等化。这三个维度目标的确定，是按照到2020年全面建成小康社会的标准设定的。之所以设定这样的多维度扶贫攻坚目标，其主要原因在于中国长期城乡二元结构造成的城乡社会经济发展差异所带来的转型性贫困问题。实践表明，即使达到了脱贫的收入标准，在很多情况下，贫困群体依然会存在获取义务教育、基本医疗和住房安全的实际困难，而造成就学和就医困难的深层次原因又在于城乡基本公共服务供给的差异化。因此，在精准脱贫攻坚战中，党中央一直强调脱贫攻坚“焦点不散靶心不变”，其政策核心在于确保中央设定的目标得以完整实现。事实上，按照2012年以来贫困群体收入增长的情况，实现收入增长目标的难度并非很大，但如果依托农户自身所获得的收入增长份额来补偿由于基本公共服务差异所造成的在教育、医疗和住房方面的短板，则是远远不够的。因此，能否按照党中央的要求到2020年不偏不倚地实现消除农村绝对贫困的目标，其重点取决于确保“两不愁三保障”目标的实现。在“两不愁三保障”的目标中，由于收入目标体系已经涵盖了“两不愁”的内容，也就是说，一旦实现收入的增长，即可解决“两不愁”问题。从目前全国脱贫攻坚战的成果来看，“两不愁”的目标已经基本实现，而“三保障”和基本公共服务均等化问题则成为脱贫攻坚战的重点。
在21世纪第二个十年的农村扶贫开发工作中，我们如此大力度地展开精准脱贫攻坚战，主要是因为现有的贫困群体与以往任何贫困群体的贫困特征完全不同。这些群体之所以处于贫困状态有两个方面的主要原因：一是这些贫困群体很难受益于一般的经济开发活动，也就是他们无法通过参与市场竞争增加自身的福利；二是这些贫困群体大多生活在边远地区、落后地区、山区和少数民族地区，这些地区本身与其他地区的经济社会发展差距就比较大，加之城乡二元结构所导致的城乡基本公共服务差异，使这些群体陷入就学、医疗、住房等方面的贫困。因此，从根本上解决这些群体的贫困问题，不能仅仅依靠一般性的扶贫开发，必须将重点聚焦在“三保障”的目标上。精准脱贫攻坚战实施以来，党中央通过异地搬迁，解决贫困户的住房、教育和医疗问题等综合措施，已经从根本上改变了贫困地区在“三保障”方面的状况，但是“三保障”目标的实现依然存在较大困难。首先，住房安全保障目标涉及资金问题以及农户的住房偏好，落实时容易出现农户对住房大小的需求与实际资金供给的矛盾，在资金来源多、配套完备的地方，住房保障工作落实得相对到位；但在一些边远地区，由于原材料价格、运输成本、地理位置等多方面条件限制，以及资金统筹不到位等问题，造成贫困户住房保障不足的现象。在一些极端贫困的村庄，住房保障的资金供给对象主要是建档立卡农户，而实际上在深度性贫困的村庄，农户住房质量的差异并非很大，这就形成了实际需求高于资金供给的情况。这些因素共同影响了某些地区完成保障住房安全目标的进度。其次，教育和医疗保障目标的实现，涉及由贫困群体特别是深度性贫困群体所处的地理位置、交通设施等方面的资源所导致的义务教育的集中教学与分散居住之间的矛盾，即便教育扶贫的专项政策已经解决贫困地区学生上学的主要困难，但是由于交通和食宿的实际困难，很多边远贫困山区的孩子上学难问题依然存在，实现义务教育保障目标仍存在客观难题。这一问题同样体现在基本医疗保障上，从某种意义上讲，在脱贫攻坚战即将步入尾声的阶段，教育和医疗保障正在成为脱贫攻坚战的难点。
“三保障”中的教育和医疗保障，直接涉及基本公共服务均等化问题。虽然政府将脱贫攻坚战最后阶段的重点放在教育和医疗保障方面，但是从长远可持续的角度解决上述问题，需要着眼于长效机制的建立。2019年4月，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），这是对2020年全面建成小康社会的重大部署。它的核心是在制度层面从根本上消除影响城乡融合发展的体制性障碍，目的是重塑新型城乡关系。《意见》确定到2035年基本实现基本公共服务均等化，这意味着中央已经从具体措施层面开始部署。脱贫攻坚战结束之后，全国城乡协调发展具体政策的落实，将为“两不愁三保障”目标实现可持续发展提供坚实的制度保障。“两不愁三保障”中教育和医疗保障目标的可持续推进，主要在于宏观体制和政策的到位。同时，虽然目前针对教育和医疗保障尚未涉及保障质量问题，但《意见》明确提出了推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨的要求，这意味着未来教育、医疗等领域以及其他公共文化分工体系的建设，将会按照城乡统一标准的目标展开。从这个意义上讲，党中央推进城乡融合发展的政策措施，将会为“两不愁三保障”提供对接机制，也将为到2020年全面消除农村绝对贫困目标的实现及其可持续推进提供战略保障。
（作者系中国农业大学人文与发展学院教授）
