改革开放以来，“三农”问题一直是我国现代化发展过程中的核心议题。中央一直高度关注“三农”问题，1982—1986年连续5年发布以“三农”为主题的中央一号文件；2004—2019年又连续16年发布以“三农”为主题的中央一号文件。这表明，在中央的发展战略部署中，“三农”问题在中国现代化发展道路上始终处在“重中之重”的地位。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略，并指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。从解决温饱到实现小康，再到实施乡村振兴战略，这标志着我国解决“三农”问题进入了一个新时代。

　　“基层建设”议题是乡村建设政策侧重点

　　怎样才能保障乡村振兴战略的顺利实施？或者说，乡村振兴战略实施的难点是什么，症结在哪里？解决“三农”问题，是一个分阶段的历史进程。在每一个阶段中，都会出现不同的问题，需要中央制定相应的方针政策予以解决。中央反复强调的问题，一定是最重要、最难解决的问题。于是，我们试图采用《人民日报》的涉农社论作为分析样本，找寻出现频率最高的关键词，以此来分析实施乡村振兴战略的难点所在。

　　《人民日报》创刊于1948年。作为中国第一大报，该报代表了党中央的路线方针以及政策走向，在公众舆论导向层面发挥着重要的作用。我们选取了1978—2018年《人民日报》发表的有关“三农”问题社论（共计178篇）作为研究样本；在此基础上筛选了中央在“三农”问题方面提及较多的主题词汇并合并相关同类词语，以便做出比较。通过分析共提取了7个关键词：改革、生态、农业、民生、文化、基层建设和城乡关系。经过统计，7个关键词在178篇涉农社论的出现频率（如在同一篇社论出现多次，仅计算一次）从高到低分别是：“基层建设”（85.4%）、“农业”（70.8%）、“改革”（60.7%）、“民生”（55.6%）、“城乡关系”（38.8%）、“生态”（24.2%）、“文化”（14.6%）。虽然不能仅凭关键词的出现频率来推断中央对该议题的重视程度，但从中可看出“基层建设”议题始终是中央关于乡村建设的政策侧重点以及工作重心。

　　我们整理“基层建设”议题在《人民日报》涉农社论中的占比趋势后发现：1978—1987年，关键词“基层建设”及相关词语的出现比例处于60%—80%；自1998年起，除去1999—2001年“基层建设”占比未达到峰值外，其余每一篇有关“三农”问题的社论都涉及了“基层建设”议题。

　　基层建设由农业转向民生

　　进一步的分析表明，中央重点关注的“基层建设”有以下三个方面。

　　首先是与“农业”相关的基层建设。在改革开放初期，中央对基层建设的关注点在于“农业”方面。“农田基本建设”和“水利工程建设”，是这一阶段《人民日报》发表的涉及“三农”问题社论中出现频次较多的关键词；而“基层建设”这一关键词是提及频次最高的相关词语。基层干部的培训和教育是基层建设的重点，主要体现在农业工作方面，以推动基层工作的进行，如更扎实地落实农业相关政策、更科学地处理农业问题、更有效地增加农民务农积极性。

　　其次是基层工作的落实。改革开放40多年来，中央持续强调农村基层干部的教育问题。几乎每一篇《人民日报》涉及“三农”问题的社论中，都在“基层建设”这一关键词内，强调了农村基层工作的落实问题。中央关于农村的指示是否能落到实处，与基层干部的具体落实行动有密不可分的联系。因此，关于“农村干部的教育”问题，频频出现在社论中。教育农村干部积极落实相关政策，一切以群众利益为工作的出发点，是我国基层建设工作中的一项核心内容。

　　最后是与“民生”相关的基层建设。自1998年起，中央对基层组织建设的重视程度进一步提高。但是，与改革初期相比，基层建设的方向发生了改变，中央在这一阶段着重考虑的是民生问题。中央对农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会事业建设、基础设施建设做出了全面部署，农村综合改革正式拉开帷幕。

　　在这一时期，中央从对“农业”问题的重视转向了对“民生”问题的高度重视。提高农民的生活质量是中央重点要解决的问题，而依托的载体是农村基层组织，因此基层建设显得尤为关键。改善农民教育、文化和医疗卫生条件，健全农村基层民主，保障农民收入都是该阶段基层建设的核心内容。中央意识到，改善农村民生需要基层政府职能的转变。在这一阶段，农村发展的核心由免除农业赋税转变为民生供给和有效服务。这在很大程度上，对政府权力的理性回归和基层政府职能转变提出了新的要求。

　　基层建设关键在基层组织建设

　　那么，为何基层建设受到中央如此高度重视呢？这是因为改革开放以来，中央制定的解决“三农”问题的各种方针、政策，最终都要落脚到基层建设上来。习近平总书记多次强调要摆正“统”与“分”的关系，“分”的长处在于以家庭经营为基础，充分调动个体的积极能动性；“统”的长处在于发挥基层组织的整合作用，两者需要相互作用，由此可见基层建设的重要性。

　　基层建设与“人”是密不可分的。无论何种政策、何类制度抑或何项改革，都与“人”相关，都要“人”来具体实施，即与工作在农村第一线的乡村干部密切相关。基层治理是复杂的，需要基层干部寻找农民意愿与中央政策的平衡点。例如，“目标责任制”的实施要求基层政府要表现出更加积极有效的社会动员能力，并帮助中央有效地推动经济发展和维持社会秩序。与此同时，由于上级政府、基层政府、基层干部、普通群众等所有行动者，都是布满在一个“联结”关系的行动网络中。基层建设可以说是农村建设中连接各项问题的“黏合剂”，重要性不言而喻，但因为与“人”相关，这就充满了各种变数，更需要中央谨慎应对和强力推动。

　　党的十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。自治、法治、德治三位一体式的乡村基层治理模式，就是我国乡村治理体系的发展方向。当然，在这一体系的建立与完善过程中，国家权力是不能缺位的。有学者指出，2003年以来的实践证明，仅仅在经济层面推动农村改革，其结果只是加剧了基层政权的“悬浮”，撕裂了乡村治理的“缝隙”，乡村秩序并未得到明显改善。大量青壮年劳动力离开乡村，导致国家对乡村的投入与支持不能发挥应有的作用。

　　事实上，党的十七大以来，随着以“大学生村官”“驻村第一书记”为代表的一系列政策的实施，乡村基层政权干部结构得以优化，治理能力明显提高，十九大以后这项工作进一步得到了加强。以驻村第一书记为例，该项制度要求选派政治素质好、专业能力强、特别能吃苦、特别能战斗的干部队伍，充实乡村基层队伍，保证乡村工作中国家政策的执行效率和效力。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。

　　综上所述，基层建设是成功实施乡村振兴战略的基本保障，而基层建设中最关键的因素是乡村干部队伍的建设，尤其是“两委”（村支委、村委会）队伍的建设。实践一再证明，有了政治过硬、克己奉公、无私奉献、精明能干的带头人，乡村建设就红红火火；反之，则乡村社会发展缓慢。正如毛泽东同志曾经指出的那样：“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素。”乡村振兴战略的总体目标已经十分清晰，关键在行动，关键在落实，关键在干部。简而言之，基层建设，尤其是基层干部队伍的建设，是成功实现乡村振兴战略的关键。

　　（作者单位：中国人民大学社会学理论与方法研究中心）