区域法治保障多元主体参与
2020年05月20日 03:25 来源：《中国社会科学报》2020年5月20日第1929期 作者：林茂
法社会学在区域经济研究领域的应用深受全球化研究的影响。在此视角下，中国法治存在的地区差异，被认为根源于全球化与本土化的张力。这一张力具体表现在，区域经济发展逻辑与法律之间的关系。而对这一关系的研究，社会学具有比较明显的优势。因此，法学家所推崇的纯粹“法学主义”及法理推断的逻辑，在区域发展的视野下，应更多地让位于法社会学的工具主义研究视角。
重视成文法的社会性来源
从世界范围来看，自1980年以来，新自由主义经济政策和结构调整的发展模式并未能释放出第三波民主体制。就市场和经济持续增长而言，“制度”比经济政策和商业法律更重要。这一发现在全球范围内表现为引导主要的国际资助机构（donor agencies）推动“法治”和良好治理。世界银行、国际货币基金组织和其他国际金融机构，通过向发展中国家输出经济资源，将推动法治和良好治理作为一种技术治理项目。在区域研究领域，区域发展与区域内部法律之间的关系也表明，促进法治是经济持续增长的必要条件，对制度建设和减少贫困也是必要的。但区域治理中的法律角色，绝不是简单的“法律移植”。区域发展与法治发展的关系通常伴随着区域经济一体化，表现为城乡和区域间差异逐渐缩小以及区域治理中法治一体化的实现。
现代国家治理强调“司法化”（judicialization）和“法制化”（juridification）在解决社会、经济和政治问题中的作用，把法律的话语和分析模式扩大到其他领域。在法治改革过程中，地方立法的增加所造成的区域间“制度冲突”应当避免单线发展的思路。简单地把欧美国家、东部沿海地区的法律角色移植到其他地方社会的法制建设上，忽略或者取代地方本土文化所造就的理解世界的方式，并不符合社会发展的客观规律。中国的法治建设具有较大的本土优势，解决区域法治一体化的问题的核心，实际上是对法律的普遍性和特殊性的理解。
从文化社会学的角度来看，在全球化、国际市场的要求下，全球社会面临着治理规则的大转型，正在进入“第二次现代化”（Seconde modernité）的时代——个体化、社会的多元化是重要标志。社会不断增长的对基本法律规则的需要，法律对政治和政治体制的地位以及合法性的证明等，促使大量新的法律产生。传统的书面法（law in book）以及宏观的法律整体思想（Droit）应当与不断快速变化的社会事实相符合。具体法律的快速变动要求法律研究者，对立法内容的来源——法律条文的社会性进行反思。我国各区域间的非均衡发展，区域治理中的法律实践，成就我们一个天然的实验室。我国对法律在区域治理中的角色研究，着力于对全球化背景中西方中心主义下我国本土法治特殊性的强调，而非以欧美法系为主要参考来观照自身法律问题。法治与社会发展之间的内在逻辑属性表明，区域内部及区域间法治发展差异，与经济发展差异呈现出因果关联性。
区域作为社会事实成为构建法治的框架性因素
区域发展的核心在于区域治理。关于区域治理，从20世纪90年代中期开始，学界就已展开深入的讨论。从区域行政到区域公共管理，再到区域治理，经历了以区域为研究视角到治理为研究视角的转型。从区域法治发展角度看，区域治理的主要内容在于处理区域中活动主体之间的关系。在法律层面，区域治理的核心构成包括纵向上下府际之间的权力关系，以及横向的地方与地方、部门与部门之间的权力关系。在制度建设上，纵向府际关系中央地职能分工以立法为前提；横向府际关系从摆脱地方间恶性竞争入手。在实践层面，在调解多个经济主体之间的关系上，聚焦广义的法律概念。一方面需要从区域行政管理依法执政本身出发；另一方面，区域内各个地方政府应当依法保护民间机构并与之合作。民间机构及其法律地位，应以独立第三方的角色存在。当区域内出现利益摩擦时，独立第三方的存在可避免各级地方政府以行政区为依托构筑各种壁垒、阻碍经济要素资源的自由流动。这一点在城市建设中表现尤为明显，各种第三方民间组织在法律保护下介入区域治理（如采用Public-Private Partnership模式的特色小镇建设）就是很好的案例。
区域作为社会事实不断发展，经历了从经济学、管理学到多学科的转型。就法社会学的视角来看，解决区域不均衡发展的核心在于区域治理。区域治理的前提是法治建设，以行政力量为主导的区域治理本身需要依法治理——依法行政。而市场主体以及社会主体逐渐参与到区域治理的过程中则必须运用法律进行管理和保护。实现区域合作的核心在于引导区域内部有序的竞争。解决竞争关系的重点则在于强化法治契约精神，从立法上明确区域治理中各主体的责任和义务。在执法层面，将区域法治一体化与本土化相结合，保障市场主体的法律地位，是促进区域均衡发展的重要条件。
区域治理是对全球化与个体化的回应
从宏观层面来看，区域发展是全球化与本土化的产物。正如有学者指出的，区域发展是经济政治全球化的产物，区域间的联系和交流加速了区域一体化的进程。在全球范围内，区域本身是以主权国家为主体的关系综合体。从微观层面来看，区域发展所涉及的是一国范围，是以省市为主体的关系综合体。区域概念的核心就在于，优势区域与欠发达区域的分隔局面。区域发展的概念实际上是发达国家与发展中国家之间、发达地区与欠发达地区之间的关系探讨。
我国区域公共管理的制度基础和政策框架要进行区域公共管理的政府制度创新，重点在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。这里的“政策”不仅是狭义的行政管理政策，也包括广义的法律法规。在管理体制上，减少管理的随意性与人为主导，强化管理的法治性与程序公正，即以法治化的治理框架确保区域的平衡发展。
为实现区域协调发展而进行的区域治理，是社会现实需求。一方面，市场经济本质是法治经济，法治确保了市场经济的稳定高效运行。根据世界银行的统计报告，法治发展水平指数与经济发展指数高度正相关。区域治理让市场主体、社会主体参与其中，发挥市场和社会的协调作用，有利于实现资源的优化配置。另一方面，区域法治在立法和执法过程中，协调区域中各地之间的矛盾，有必要从区域内部内源性文化出发，明确以儒家法文化为核心的文化大传统对于区域法治发展的深刻影响。儒家法文化对区域发展的影响主要表现在三个方面：一是铸造了区域法治发展的社会基础；二是构成了区域法治发展的规范机理；三是凝聚了区域法治发展的价值认同。
区域法治的开展，将法律与文化传统相结合，引导区域内部实现有序竞争和利益平衡是实现区域平衡发展的重要条件。对于区域治理主体而言，有学者提出以法治评价和政府绩效评价推动全面发展。在法治与区域发展方面，推动区域发展的竞争优势从过去的土地与税收优惠或人口以及环境红利，转变为政府法治。以法治为核心竞争力，实现区域均衡发展。
实现区域法治化，除了上述探讨的处理区域内部各横向主体的关系以外，在纵向的国家法治与区域法治的关系上，区域法治发展是国家法治发展的有机组成部分，是国家法治发展在主权国家的特定空间范围内的具体实现。一方面，法治过程是现代社会转型的必然趋势。国家法治与区域法治发展之间形成的关联，具有内在统一性。另一方面，从法律的社会起源来看，不同的区域具有历史、文化、经济和社会的多样性，基层的法律文化具有差异性，因此区域法治具有区域内特殊性。区域法治的特性，在区域治理中不仅体现为区域之间不同的文化特性对法治的影响，也体现为区域法治与国家法治之间的差异性。
实现区域法治，应当明确区域法治中存在的普遍性与特殊性辩证统一。发展区域法治，有必要从下至上地建构法治体系，从基层的区域实际情况出发，结合顶层的法制设计，进而有针对性地实现区域发展的目标，这是我国法治建设方面的重要特征。
（作者单位：华东师范大学社会发展学院）
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