在我国试点进行的排污配额初始分配中，政府要将排污总量在企业之间进行有偿分配。除了要克服公平问题和政府出卖公共物品给少数企业的问题外，重点还要克服和解决排污配额有偿使用的制度衔接问题。
我国试点实施的“排污权”有偿使用实际上是让企业向政府购买排污配额，然后在其排污配额限度内进行排污。“排污权”有偿使用体现的是环境有价思想，环境不再是免费使用的物品，符合我国生态文明建设加强环境保护的要求。我国在环境保护领域一直存在相应的税费制度，环境从来都不是免费使用的公共物品，而“排污权”有偿使用实际上与我国现有的环境税费制度存在一定程度的重叠。《环境保护税法》将我国的排污费制度转变成环境税制度。但是，无论是排污费还是环境税，从经济学的角度来看，都是企业的环境负外部性内部化的一种手段，在某种意义上都体现了环境有偿使用的思想。根据我国环境税法及其他相关法律的规定，排污者直接向环境排放应税污染物，应当缴纳环境税；排污者间接向环境排放应税污染物，虽不缴纳环境税，但应向第三方污染物处理机构缴纳污染物处理费。因此，环境税费实质上是企业将其生产活动的环境负外部性进行内部化的一种措施，体现了企业对环境容量的使用是有偿的。同时，我国试点实施的重点污染物“排污权”有偿使用也是对环境容量的一种有偿使用，在本质上也是将企业生产活动的环境负外部性加以内部化。所以，环境税费的功能与“排污权”有偿使用的功能具有一致性和重复性。并且，相关文件都明确规定，有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。
换言之，如果某一企业直接向环境排放某地实行总量控制的重点污染物，既要缴纳环境税，又要购买排污配额；如果某一企业间接向环境排放某地实行总量控制的重点污染物，既要缴纳污染处理费，又要购买排污配额。无论哪种情况，都是对企业的同一排污量实行两次收费，增加了企业的经济负担。如果某一企业排放的是非重点污染物，由于其不实行总量控制，所以不需要购买排污配额，只需要按照环境保护税法的相关规定缴纳环境保护税就行了。但是，无论是排放重点污染物的企业还是排放非重点污染物的企业，所排放的污染物都要使用环境容量，都对环境质量造成一定的影响。排放重点污染物的企业对环境容量的使用行为需要支付两次费用，而排放非重点污染物的企业对环境容量的使用行为只需要支付一次费用。从时间的先后来看，环境税费制度在前，“排污权”有偿使用在后，但是“排污权”有偿使用并没有把环境税费制度考虑进来，不合理地加重了企业的负担。
鉴于此，如果将“排污权”有偿使用与环境税费进行有效衔接，则可避免出现对企业的同一排污行为施加双重经济负担的现象。具体而言，“排污权”有偿使用和环境税的衔接途径主要有以下两种。
第一，用环境税取代“排污权”使用费。根据我国环境保护税法所规定的应税污染物范围，确定某一污染物排污配额是否应当缴费。如果实行配额排放的污染物属于环境保护税法所规定的应税污染物，则排污企业只需要按照环境保护税法的规定缴纳环境税，不再另外对其获得的排污配额缴纳费用。也就是说，环境保护行政主管部门对企业应税污染物的排放配额的发放不再另外收缴费用。如果实行配额排放的污染物不属于环境保护税法所规定的应税污染物，则企业获得该污染物的排放配额需要缴纳一定的费用。但是，在现实中，对企业实行配额排放而又不属于环境保护税法所规定的应税污染物的污染物可能难以找到。因为，实行总量控制进而对企业实行配额排放的污染物本来就属于重点污染物，这种重点污染物一般不可能不是环境保护税法所规定的应税污染物。所以，这种方案实际上就是用环境保护税代替排污配额使用费。企业只需要按照环境保护税法的规定对其排放的污染物向税务机关缴纳环境税即可。如果不考虑企业缴纳的环境税，仅仅从企业是否缴纳排污配额使用费来说，企业是免费获取排污配额。
第二，将企业缴纳的环境税从“排污权”一级市场有偿使用费中扣除，即企业实际缴纳的排污配额使用费为：环境保护主管部门出让排污配额的初始出让费用减去该配额排放量应当缴纳的环境税之差。在现实中，如果某一地区的环境质量较差，环境保护压力较大，环境保护行政主管部门觉得企业所缴纳的环境保护税不足以体现某种污染物的环境容量使用成本，则可以通过挂牌、拍卖等方式对排污配额进行初始分配。在这种情况下，企业应当将其获得的排污配额、应当缴纳的环境税从排污配额初始分配费用中扣除。我国现实中实行“排污权”试点交易的各省基本上对“排污权”的初始分配都通过“定额出让”的方式进行，并且对不同地区实行差别化的价格和“排污权”使用费，但是并没有将企业应当缴纳的环境税从“排污权”使用费中扣除，从而使“排污权”使用费与环境税之间缺乏衔接。在现实中，我国应当允许各地根据自己的环境质量状况和经济社会发展水平综合衡量，确定选择哪一种衔接方案。但是，如果从及时有效保护环境以便对企业的排污配额进行必要及时削减来看，第一种方案的效果更好。
此外，“排污权”有偿使用需要考虑到排污配额的削减。我国的试点实践都将企业获得的排污配额视为企业的一种财产权利，并且该项财产权利是有偿取得的。如果按照财产权利的法治思路，企业的排污配额作为企业的私有权利应当得到法律的有效保护，非因正当理由并经正当程序，不得被随意削减。但是，无论是在理论上，还是在实践中，企业对其排污配额的使用都应当完全服务于确保环境质量达标这一目的。因此，如果遇到特殊的天气状况，导致环境容量锐减，政府为了实现环境质量目标，应当能够及时削减企业的排污配额。在排污配额作为企业的一项合法财产的情况下，削减企业的排污配额实际上就等于征收企业的私有财产。这在现代法治社会中被视为需要审慎处理的复杂事项。所以，有偿使用在一定程度上强化了排污配额的权利属性，增加了政府随时对其进行削减的难度。
从目前我国各地试点进行的“排污权”有偿取得和交易实践来看，各地较为普遍的做法就是允许政府在一定条件下对企业的“排污权”进行“回购”。如果仅仅从字面意义来看，政府回购体现了政府对企业排污配额的管理和控制，可以适用于极端天气可能造成的企业排污配额总量超出环境容量的情况，体现了该制度的环境保护初衷和目的。但是，从我国各省市施行的“排污权”有偿取得和交易管理办法的有关规定来看，政府对企业“排污权”的回购作为政府对“排污权”进行储备的一种方式，核心意义并不是为了实现在极端天气情况下政府对企业排污配额的削减，以确保环境质量达标，而是为了激活和调控市场，或保障战略性新兴产业、重大科技示范、重大民生等项目的建设能够顺利展开。所以，将来制定我国的排污配额交易制度，需要弥补目前试点实践中的缺漏，对排污配额的削减问题加以规定，明确规定削减排污配额的条件。对企业排污配额的削减必须是政府在特定情况下出于环境保护目的而强制采取的措施。如果企业排污配额的取得是免费的，则强制削减其排污配额不需要对企业进行利益补偿；如果企业排污配额的取得是有偿的，则强制削减其排污配额需要对企业进行一定的利益补偿，补偿标准至少不应该低于被削减排污配额的取得成本。
（作者单位：中国海洋大学法学院）
