习近平总书记在2019年9月18日主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时明确指出，黄河水资源量就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源，要把水资源作为最大的刚性约束，推动用水方式由粗放向节约集约转变。这是对黄河流域生态文明建设和经济社会发展规律的深刻洞察和科学把握，为黄河流域破解水资源短缺问题提供了思想指引和行动指南。加快推进水资源节约集约利用，是黄河流域各地区实现生态保护和高质量发展的现实要求和必然选择。
作为中华民族的母亲河，黄河是一条资源性缺水河流，水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。受长期以来经济发展方式的影响，沿岸地区水资源利用方式较为粗放，农业用水效率不高，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线，水资源保障形势严峻。作为我国重要的生态屏障和重要的经济地带，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。流域内的黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是我国重要的农产品主产区，粮食和肉类产量占全国三分之一左右；黄河流域又被称为“能源流域”，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，煤炭储量占全国一半以上，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。水资源短缺问题已经成为黄河流域经济社会可持续发展和良好生态环境维持的最大制约和短板。加快推进黄河流域生态保护和高质量发展，必须严守水资源这一最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，坚决抑制不合理用水需求，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。
第一，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。
“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”思想，就是把水资源作为前置约束条件，根据地区水资源、水生态、水环境承载能力，调整区域空间布局，控制城市发展规模，引导人口流动，优化产业结构，以实现人与自然的和谐共生和可持续发展。以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的思想，打破了过去把水当作可以无限索取资源的旧思维，扭转了过去水资源的使用要服从于经济社会发展需要的旧观念，将人与水的关系纳入正确的轨道上来。这是习近平生态文明思想的重要实践，也是对科学发展规律的自觉遵循，因此应将这一思想落实到黄河流域生态保护和高质量发展的全过程中来。
黄河流域各地区在今后的发展中应明确当地可用水量，确定干流及重要支流生态水量，并确定地下水位、水量管控指标，明确可开采利用的地表水量、地下水量和非常规水利用量。按照确定的可用水总量和用水定额，结合当地经济社会发展的现实情况，研究提出每个区域城市生活用水、工业用水、农业用水的控制性指标，确保人口规模、经济结构、产业布局与当地水资源、水生态、水环境承载能力相适应。各地区应根据水资源禀赋条件，科学引导人口流动，优化区域空间布局，合理控制城市规模。从水资源实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子；应严格落实主体功能区规划，合理调整工业布局和结构，在生态脆弱区、严重缺水区、地下水超采区，实行负面清单管理，严控新上或扩建高耗水项目，淘汰高耗水工艺和高耗水设备。针对农业这一用水大户，各地区要根据当地水资源条件，因地制宜确定农业产业结构和种植结构，并严控高耗水作物的种植面积，积极加大节水耐旱作物种植比例。
第二，坚决抑制不合理用水。
虽然我们已经认识到黄河流域水资源非常短缺，但是不合理的用水需求却仍在持续增长。沿黄很多城市都建有大型的喷泉广场，甚至规划建设了大量的人工湖、拦河坝。一些严重缺水城市甚至不顾水资源实际，热衷于将黄河水引到城市建设水景观工程中。此外，我们也能经常发现身边的绿地总是在不停地浇水，马路上的洒水车下雨天还在作业，农业“大水漫灌”仍然普遍存在，工业水污染现象屡见不鲜，不合理的用水需求与浪费在消耗着宝贵的水资源。这给我们留下了很大的节水空间。
黄河流域各地应严格落实用水总量和强度“双控行动”，倒逼用水方式和经济发展方式“双转变”。积极推动水资源税改革，利用税收杠杆调节作用，有效抑制不合理用水，促进水资源节约集约利用。农业要大力推进节水灌溉，普及推广喷灌、微灌、滴灌、低压管道输水灌溉等高效节水灌溉技术，早日告别“大水漫灌”，尽快由“浇地”变为“浇作物”。各地区应大力推进工业节水改造行动，加大资金投入，鼓励和支持企业开展节水技术开发和节水设备研制；应全面实施节水管理和改造升级行动，通过采用差别水价以及树立节水标杆等措施，推动高耗水行业水资源循环利用和节水增效。在水资源短缺地区严禁盲目建造各种人工河湖景观，城市生态绿化用水应优先使用中水、雨水等非常规水源，以减少不必要水资源消耗。此外，还应大力推动全流域城镇节水降损行动，推动节水理念落实到城市规划、建设、管理各环节，全面推进节水型城市建设；严控高耗水服务业用水，从严控制洗浴、洗车、洗涤等行业用水定额，并积极推广循环用水技术、设备与工艺，优先利用再生水、雨水等非常规水源。
第三，大力实施全社会节水行动。
水是生命之源，世间万物都离不开水。节约是中华民族的传统美德，节水需要全社会的共同努力，需要我们每个人身体力行，共同参与。与日益严峻的水资源约束相比，当前全社会珍惜水、爱水、节水的意识仍显淡薄。一个关不紧的水龙头一个月会漏掉1—6立方米水；一个漏水马桶一个月会流失3—25立方米水。除此之外，我们刷牙时开着的水龙头，洗菜时哗哗的流水，都是对珍贵水资源的极大浪费。所以，应结合国家节水行动计划，在全流域范围内加快实施全社会节水行动，全民总动员，在全流域范围内打一场水资源节约集约利用的“持久战”。
思想是行动的先导，认识是行动的动力。实现水资源节约集约利用不仅是技术问题，更事关文化、伦理和社会风尚。首先，应借助电视、广播、报纸、网络等媒体，运用专题专栏、新闻报道、言论评论等多种形式，开展黄河水情教育，向全民普及节水知识、宣传节水知识，营造全社会节水氛围，引导公众树立节约集约用水就是保护生态、保护家园的意识。其次，应尽快完善节水标准定额体系，健全节水定额工作机制，推动流域不同区域不同行业制定不同的节水标准；加强对各行业、各领域全过程取用水行为监管，坚决纠正无序取用水、超量取用水、超采地下水、无计量取用水等行为。再次，应尽快建立流域节水评价机制，在编制全国和各地区黄河流域生态保护和高质量发展规划的基础上，加强对新上马项目水资源利用评价，从源头上把好节水关。最后，应积极开展节水机关建设，从水利部门和政府机关做起，建设一批节水标准先进的节水单位，带动全社会节约集约利用水资源。
（本文系国家社科基金重大项目“新时代促进区域协调发展的利益补偿机制研究”（18ZDA040）阶段性
成果）
（作者单位：河南省社会科学院城市与环境研究所）
