构建协同高效的中央和地方关系
2020年05月20日 03:39 来源：《中国社会科学报》2020年5月20日第1929期 作者：赖海榕 李瑞德
中央和地方关系，事关国家统一和经济社会发展。在社会主义建设和改革开放实践探索中，我国逐步形成了富有中国特色的央地关系，成为实现经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的关键要素。但是，由于我国幅员辽阔、人口众多、族群多样，加之地区之间经济社会发展不平衡，处理中央和地方关系的难度相比其他国家更大，任务更为艰巨。党的十九届四中全会提出，要“理顺中央和地方权责关系”，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。构建协同高效的中央和地方关系，不仅有利于激发中央和地方两个方面的积极性，也是坚持和完善我国国家制度、推动国家治理现代化的客观要求。
一是理顺中央和地方权责关系。改革开放以来，我国一直致力于构建权责清晰的中央和地方关系。党的十六届三中全会按照具体事项的影响范围，将“经济社会事务的管理责权”划分为中央管理事务、地方管理事务、中央和地方共同管理事务三种不同类型。此后，我国一直延续这一思路推进中央和地方权责关系改革，但是由于客观条件的制约，央地权责关系在个别领域存在不清晰、不合理等问题。为减少中央对微观事务的管理，党的十八届三中全会提出要将“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效”的事务，“一律下放地方和基层管理”，鼓励“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。党的十九届三中全会把理顺中央和地方权责关系进一步落实到机构设置及职能配置上，目的是在央地关系上构建起“运行顺畅、充满活力、令行禁止”的机制和体系。具体而言，在纵向权力资源配置上，首先确保中央的统一领导，使党的大政方针、国家法律法规在地方得到有效实施。与此同时，中央要以激发地方治理活力为着眼点，赋予地方在机构设置上更多的自主权。在基层管理中，要遵循简约高效的原则，在机构设置上允许“一对多”或“多对一”。
随后的国家和地方机构改革，完成了对中央和地方组织机构的一次系统性、整体性重构，取得了一系列重要理论、制度和实践成果。不过，习近平总书记强调：“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”因此，党的十九届四中全会更加侧重能够引起“化学反应”的体制机制建设，对“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作出了重要部署。当前，要把央地之间的权责关系从原则框架落实到更加具体的制度安排和运行机制之中。一是加强中央宏观事务管理。维护法制统一，确保地方性法规及政府规章不与国家上位法特别是宪法相抵触；维护政令统一，防止上有政策、下有对策，确保令行禁止、政令畅通；维护市场统一，破除地方保护主义，有效激发各类市场主体活力。二是逐步减少央地共同事权。在明确国防、外交、国家安全等事关国家根本、全局利益的事项为中央事权基础上，进一步加强中央对养老保险、知识产权保护、跨区域生态环境保护等全国性、跨区域事务的统筹水平。三是激发地方治理活力。在维护中央统一领导的前提下赋予地方和基层更多自主权，充分调动其积极性和创造性，推动形成既规范有序又充满活力的地方治理。四是强化条块协同。把垂直管理和地方分级管理有机统一起来，既理顺条块之间的权责关系，又要使二者相互配合协同，共同管理好国家治理中的各项事务。
二是协调中央和地方财力分配。合理划分央地财政收入，既是各级政府履行事权责任的重要前提，也是构建协同高效央地关系的重要内容。改革开放之初，我国实行“分灶吃饭”的财政包干体制，有效地促进了地方经济发展和财政增收，但削弱了中央的宏观调控能力，不利于全国统一市场的形成。1994年，我国开始实施分税制改革，重塑中央和地方财政收入分配关系。这项改革实施多年以后，中央财力大幅提升，宏观调控能力得到极大增强，但也出现了政府间财力和事权不匹配、地方政府“土地财政”和债务风险加剧等问题。
党的十九届四中全会强调，要“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”，这就需要进一步协调中央和地方财力分配。具体而言，一要完善中央和地方收入分配体系。以新一轮中央与地方收入划分改革为契机，推动增值税留抵退税分担机制调整、消费税征收环节后移、健全地方税体系等各项改革措施落地见效，进一步稳定地方和社会预期。尤其是要科学合理确定中央税、地方税和共享税，以培育壮大地方税税源为导向，稳步推进地方税体系改革，着力增强地方财政的“造血”功能。二要健全转移支付制度。这项制度是协调地区财力、保障和改善民生的重要方式，其关键并不在于资金规模的大小，而在于转移支付的方式和结构是否合理。要按照激励约束原则，进一步加大一般性转移支付的比重，严格控制、清理规范专项转移支付的资金规模和项目数量，逐步形成更加有效的转移支付制度体系，使其在促进地区财力均衡化方面发挥更大作用。三要持续深化税收制度改革。按照税收法定原则，推进增值税法、消费税法、契税法、城市维护建设税法等税收立法工作，逐步形成税法统一、税负公平的制度体系。按照统一简洁的原则，优化税制结构，逐步提高直接税比重，合理确定地方税主体税种。
三是划清中央和地方事权责任。分税制改革虽然比较明确地解决了中央与地方的财力分配问题，但在事权和支出责任划分上主要是沿袭已有做法，由此导致了政府间的事权责任与财力不相匹配，迫切需要通过全面深化改革加以解决。党的十八大以来，党中央、国务院把事权责任改革作为全面深化改革的重要突破口，一系列改革举措稳步推进、落实落地。党的十八届三中全会提出“建立事权与支出责任相适应的制度”的目标要求，明确规定中央和地方事权划分的原则与方式。按照党中央的顶层设计，2016 年国务院出台了中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案，为调整中央和地方的事权责任制定时间表与路线图。此后，国务院在外交、基本公共服务、医疗卫生、应急救援、教育、科技等领域的央地财政事权与支出责任划分上陆续出台了一系列改革举措，在啃下事权责任划分这块“硬骨头”上迈出了坚实步伐。
党的十九大把“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”作为构建新时代央地财政关系的重要目标。党的十九届四中全会进一步提出要“优化政府间事权和财权划分”，“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。为此，要在巩固前期改革成果的基础上，进一步划清中央和地方的事权责任。一是继续推进主要领域事权责任改革。按照中央的改革部署，继续研究制定相关领域事权责任改革方案，确保在预定时间内完成主要领域改革任务。及时把改革成果上升为法律内容，适时制定中央与地方财政关系法，在中央和地方事权责任上形成更加成熟定型的制度体系。二要建立事权责任划分的动态调整机制。加强对主要领域改革实施情况的监督指导和跟踪评估，对科学合理、行之有效的改革事项予以确认，对划分不尽合理的事项进行及时调整。同时，根据经济社会发展需求、各级政府财力情况等客观条件的变化，动态调整中央和地方、省级和省下的事权责任。三是加快推进省以下财政事权改革。与中央和地方财政关系改革相互衔接与贯通，合理确定省以下政府的事权责任，优化省以下财力分配格局，健全省对市县转移支付制度，适当增加和上移省级支出责任，推动县级政府切实承担提供基本公共服务的组织落实责任。
（本文系2020年度马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义行政体制研究”（2020MYB034）阶段性成果）
（作者系福建师范大学副校长、教授；福建师范大学马克思主义学院副教授）
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