全面把握推进行政体制改革的方法论
2020年05月20日 03:38 来源：《中国社会科学报》2020年5月20日第1929期 作者：傅慧芳 白茂峰
行政体制改革作为我国政治体制改革的重要内容，贯穿于改革开放和社会主义现代化建设的全过程。党的十九届四中全会以坚持和完善制度建设来巩固和发展已有改革成果，体现了以习近平同志为核心的党中央为进一步深化行政体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，筑牢有力组织保障的战略部署与坚定意志。准确运用加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合的方法深化行政体制改革，对把制度优势更好转化为治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
加强顶层设计和“摸着石头过河”是全面深化改革的重要方法，一方面强调整体思维与理性建构，另一方面强调大胆探索与基层实践。加强顶层设计、建设有效制度与人民群众、地方政府的基层实践探索是相辅相成的辩证统一体，二者对应不对立。习近平总书记强调指出，“我们提出加强顶层设计和摸着石头过河相结合、整体推进和重点突破相促进，这是全面深化改革必须遵循的重要原则，也是历史唯物主义的要求”。深化行政体制改革是全面深化改革的有机组成部分，经济、政治、社会、文化、生态等诸多领域的重大改革举措与要求，都直接或间接地涉及政府的管理体制、管理职能、管理方式，必然不能离开加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合的方法。深化行政体制改革作为一项整体性的复杂系统工程，在行政理念创新、政府职能转变、治理体系重塑、体制机制改革、行政流程再造、治理能力提升等方方面面要进行系统性改革，关系到央地之间、政府部门之间职责范畴、权力格局的调整，关联层面广、触及利益深、组织实施难度较大，只有充分运用正确方法才能有序推进。加强顶层设计，即通过自上而下的改革设计，有助于克服行政体制改革中“碎片化”现象，而“摸着石头过河”，则通过自下而上的实践探索，采取试点探索、投石问路的方式，有助于取得宝贵实践经验，形成理论共识，积小胜为大胜。
改革开放以来特别是党的十八大以来，我们党高度重视行政体制的制度创新和实践探索，在转变政府职能、优化政治组织结构、推进决策科学化民主化、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面取得了明显成效，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，逐步形成了具有中国特色、与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制。党的十九届三中全会第一次把建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”作为深化党和国家机构改革的目标之一，作出了全面部署，提出了具体要求；党的十九届四中全会更进一步从完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制四个方面，为构建与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局相适应的中国特色社会主义行政体制指明了方向、提供了遵循。中国行政体制改革的过程是一场稳妥渐进、创新突破的变革过程，是加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合的改革方法在行政体制层面充分运用的过程。
“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”当前，全面深化改革已经处于攻坚期、深水区，行政体制改革作为全面深化改革链条的关键一环，面临的问题之“全”之“深”之“难”前所未有，各种矛盾利益和复杂问题高度交织，许多问题绕不过、躲不开。例如，基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力较为薄弱；事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在；政府权力运行制约和监督机制不够完善，个别部门不想为、不敢为、不会为、不善为等现象并存，反腐败斗争形势依然严峻；机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进等问题依然不同程度存在。面对深化行政体制改革的新要求、新任务、新问题，既要解放思想，下决心敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，防止停滞不前和僵化保守，又要坚持稳中求进，稳妥施策，避免主观随意性带来的盲目冒进和不良后果。
深化行政体制改革要在“摸着石头过河”基础上加强顶层设计。一是大胆突破、勇于“试错”。应充分鼓励地方勇于围绕政府组织结构、层级体系、管理体制、运行体制、服务方式等领域进行大胆探索，因地制宜、不断创新，在解决问题中允许失败曲折，敢于“试错”，加快完善容错纠错机制和激励机制，为在实践中开拓新路的干部撑腰鼓劲。二是加强评估，深入调查研究。对行政改革中涉及面广、波及程度深、触及利益深、改革难度大以及后果难以预估的问题，要更多地方尝试、更长时间试验、更广民意调查，不发生大的错误。三是正确处理“胆子大”和“步子稳”的关系。坚持稳中求进的改革总基调，充分考虑各方承受能力，正确把握有利时机，坚决果断推进改革，同时全面分析面临的矛盾和风险，有规划有步骤地稳妥推进行政体制改革各项目标任务，确保改革行稳致远。四是强化对改革经验的总结和提炼。加强对“摸着石头过河”所获取经验的研究评估，从推进行政体制改革的具体实践中总结提炼规律性认识，认真研究解决改革中的问题，使那些在实践中被证明行之有效的做法得到完善和推广，并充分体现到系统谋划行政体制改革顶层设计中，形成“一点带四方、部分带全局”的效应。
深化行政体制改革要在加强顶层设计宏观指导下敢于并善于“摸着石头过河”。改革推进到现在，必须在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划。习近平总书记围绕这一重大问题，站在党和国家事业发展全局高度深刻指出，“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究”。对具有综合性特点的行政体制改革要突出强调系统性、整体性、协同性。一是要放在全面深化改革的总体布局中去谋划，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，以推进国家机构职能优化、协同高效为着力点，推动决策、执行、监督等要素有机统一、衔接协同，深入研究行政改革与经济改革、政治改革、文化改革、社会改革和生态体制改革的相互关系，把握好各方面改革举措的关联性及所采取改革措施的耦合性。二是与全面深化改革的重点相协同，按照以经济体制改革为重点的要求，突出经济领域的行政体制改革，通过经济领域的行政体制改革牵引和带动其他领域的相关改革，加强政府职能创新、行政管理和服务方式创新，提高政府施政能力和水平。三是提高科学决策、民主决策和依法决策水平。以制度创新引领体制改革和职能转变，构建平衡多元利益主体的对话机制，畅通利益表达渠道，提高政务透明度；强化对决策的合法性审查，完善决策相关法定程序；不断完善决策信息和智力支持系统，加强对决策的理性研判。四是要协调各方关系、增强改革合力。厘清“统与分”“放与管”“条与块”“事与财”等关系，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，理顺政府和市场、社会关系，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系和权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，推动各地区各部门激励担当作为。
（本文系2020年度马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义行政体制研究”（2020MYB034）阶段性成果）
（作者系福建师范大学马克思主义学院教授、福建省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员；福建师范大学马克思主义学院硕士研究生）
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