高质量脱贫攻坚的“四个支撑”
2020年04月02日 00:13 来源：《中国社会科学报》2020年4月2日第1899期 作者：黄少安
中国作为世界上最大的发展中国家，曾经也是贫困人口数量最多的国家。改革开放40多年来，我国在反贫困方面已取得了巨大成就，为全世界反贫困事业作出了重要贡献。3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话中指出：“脱贫攻坚工作艰苦卓绝，收官之年又遭遇疫情影响，各项工作任务更重、要求更高。我们要不忘初心、牢记使命，坚定信心、顽强奋斗，夺取脱贫攻坚战全面胜利，坚决完成这项对中华民族、对人类都具有重大意义的伟业！”2020年是全面建成小康社会的收官之年。除人均收入指标外，“小康”的一项主要指标是所有“贫困人口”清零。只有这一目标实现，才是在真正意义上全面实现了小康。然而，实现这一目标是艰难的，要想高质量实现更难，因此才称之为“脱贫攻坚”。对少数贫困人群而言，即使直接财政转移支付也能使之按时脱贫，但这不算是“高质量脱贫”。何谓“高质量”实现“脱贫”？它需要满足两个要求：一是已经脱贫的人群不仅不返贫而且能不断致富；二是不再产生新的贫困人口。要想高质量实现脱贫攻坚目标，需要注重四个方面的“支撑”。
以教育发展和人力资本投资为支撑
一般而言，城市贫困人群和相对发达地区的贫困人群是少数，对于这些人的教育扶贫，主要是成年人的劳动技能培训，也就是使之有一技之长，不至于失业。对于该类人群家庭中的未成年子女，主要是保证其在完成基础教育后，如不接受普通高等教育，可以接受一定的职业培训，从而能够顺利就业；能够考上大学的，政府的学生资助政策体系应保证其完成学业，其家庭不能因学返贫。对于连片的贫困地区（区县、乡镇），重点是抓基础教育的普及和质量，包括师资队伍质量、中小学硬件和软件基础设施建设。这既是保证贫困地区脱贫致富、长远发展的根本措施，也是普惠性的、效率最高的人力资本投资。在此基础上，不接受普通高等教育的孩子，在小学和初中毕业后，可以再普惠性地接受一年的职业培训，即可以考虑在这些地区实行“9+1”的义务教育模式。对于一些少数民族贫困地区，还需要重视“语言扶贫”，以使这些地区的孩子能够更多更好地学习通用语言。学好民族语言，可以使他们传承民族文化，并维持文化多样性；学好通用语言，可以使他们能够在更广泛、更高级的产业领域就业，既有利于他们走出去，又有利于本地区发展。
以基础设施体系建设为支撑
对于连片的贫困地区而言，落后的原因可能是多方面的。其中，最重要的原因之一就是基础设施落后。良好的基础设施体系，是经济社会发展的基本支撑或基础条件。加强基础设施建设，需要从三个方面统筹考虑：一是加强教育基础设施建设，这是最根本的，以往的基础设施建设往往没有将其纳入。也就是说，教育硬件基础设施和软件基础设施都应受到重视。贫困、欠发达地区与发达地区最大的差异，正体现在这些方面。二是强化传统的基础设施建设，包括生产性的和生活性的，如通路、通水、通电、供暖、厕所和其他污水处理等。过去几十年，国家对此做了很大努力，有了很大改观，但效率还有待提高，主要是因为贫困地区多数为山区，同样的公路、铁路、管道等里程，受地形地貌和分散居住的约束，在这些地区发挥作用就小得多。因此，需要统筹建设、提高效率。三是重视现代基础设施，主要是信息基础设施建设。它虽然比传统基础设施更重要，但也有一个规模经济和提高效率的问题。为此，可以将这三个方面的基础设施建设与新农村建设和乡村振兴战略统筹考虑。农村的农房改造和撤村并居以及适度移民等，可以实现居民适度集中居住，因而各种生产生活性基础设施建设的成本将大幅度降低，规模经济效益提高。教育基础设施建设也有同样的问题，中小学在一定限度内的合并，也有利于提升投入的规模经济效益。另外，还可以通过“以工代赈”把基础设施建设、乡村振兴战略和精准扶贫结合起来。一是将某些基建工程有针对性地安排在急需的、能发挥更大作用的贫困地区；二是对一些工程的某些部分，采取“以工代赈”的方式，优先招收贫困家庭的劳动者务工，并把相应的援助性和救济性的扶贫资金纳入基建投资中。
以产业发展为支撑
教育和人力资本扶贫使得经济发展有了最重要的生产要素，基础设施的投资使得经济发展有了公共物质资本或基础性物质条件。但是，要想高质量脱贫和可持续发展致富，贫困地区得有产业发展；否则，教育投入和公共基础设施投入有可能达不到预期效果，从而浪费投入。如果说教育和公共基础设施不得不靠政府以非市场化手段投资的话，产业的发展就必须主要靠市场机制的作用，政府只能适度引导；否则，产业成长不起来，企业就活不了或活不好。对于发展什么产业以及如何发展，我们只能提出一般性的原则，如因地制宜、量力而行原则等。政府可以有扶持性的产业政策，但是政策的着力点不是具体的产业、企业和产品，而是生产要素的质量和结构。绝大多数贫困地区在农村，农业发展无论如何是最基本、最紧要的。关键是根据既有资源、利用现代农业技术和信息技术，提高农业生产率和农产品质量、拉长农业产业链，让农业业态多元化、提高农业附加值，让农业能赚钱、农民能赚钱。乡村振兴战略中的产业振兴，对于绝大多数地区而言，也是农业振兴，这既是国民经济稳定发展的需要，也是最可靠和最可行的。
以高质量的社会保障体系为支撑
贫困人群的终极保障就是社会保障体系，尤其是社会救助体系，这是兜底性的支撑。因此，为了保证脱贫攻坚目标实现之后的社会稳定，必须建立和完善高质量的社会保障体系。中国作为发展中的人口大国，在这方面是卓有成效的，但是某些人群的公共福利待遇过高，需要适度调节，而低收入人群的社会救助体系也有待完善。不过，即使是兜底性的社会救助体系，也需要注意两个方面：一是保障标准要适度，只能是基本生活保障，既不能过高，也不能过低；二是受助人群不能过多。如果按合理标准有太多的人需要救助，说明我们其他扶贫措施执行不力；如果保障标准过高而救助人数过多，不仅会增加财政负担、减少生产性支出并影响经济长期增长，而且会产生“负激励”（即“养懒人”）的作用。中国现在还是发展中的人口大国，总体上只能算是中等收入国家。一方面，人民群众对公共福利和社会保障有越来越高的期望，而且具有能增不能减的刚性特征；另一方面，国家财政还没有充裕的财力来满足人民群众的期望。因而，需要加强对人民群众尤其是低收入群体或贫困群体公共福利预期的管理。否则，可能落入所谓的“中等收入陷阱”（在本质上是“公共福利陷阱”）。
另外，突如其来的新冠肺炎疫情，使得中国短期内的经济运行受到了一定的冲击，是否会影响我们脱贫攻坚和实现全面小康的目标？因为疫情影响开工、影响就业、影响收入，但是“影响收入”与“影响脱贫”和“全面小康”相关却不相等。实际上，我国已经主要依靠追加公共基建投资的措施来保经济增长，2020年经济增长的目标估计在后续时间里能够实现。既然能够保证经济增长目标实现，总体上就能保证就业，从而保证收入增长。同时，我们还要注意疫情的结构性影响，主要涉及贫困地区和贫困人群以及低收入群体。其中，部分人群的收入损失可能在后续时间里弥补不了，如果没有别的措施，他们的收入减少会在一定程度上直接影响脱贫目标和小康目标的实现。因此，需要采取一些针对这些人群的特殊救助或支持措施。
总之，我们应重点从教育发展和人力资本投资、基础设施体系建设、产业发展和高质量的社会保障体系四个方面共同发力，确保脱贫攻坚目标高质量实现。
（作者系教育部“长江学者”特聘教授，山东大学经济研究院院长、教授）
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