电信网络诈骗是以电话、短信和互联网等现代通信、网络技术产品为主要媒介实施的诈骗活动的统称，一般属于刑法第266条规定的诈骗罪的规制范畴，但作案手段和作案过程也可能触犯敲诈勒索、侵犯公民个人信息、非法利用信息网络等其他罪名。我国的电信网络诈骗案件始于20世纪末的台湾地区，本世纪初开始迅速蔓延到全国。诈骗手段也从早期较为简单的短信诈骗、电话诈骗，发展为套路不断翻新、技术快速升级、诈骗精准度日益提升且新旧手段并存的综合样态。党和政府高度重视电信网络诈骗的治理工作，尤其自“徐玉玉”案发生以来，公安机关联合其他部门采取了一系列针对性极强的措施，并且常态化采取高压策略，取得了显著的成效。据媒体报道，仅今年1—7月，全国公安机关就破获电信网络诈骗案件18.5万起，抓获犯罪嫌疑人24.7万名。
然而，对电信网络诈骗犯罪进行打击并未从根本上扭转被动局面，其发案量仍然高位运行。最高人民法院在今年6月22日举办的新闻发布会上披露，在一些大中城市，此类案件发案量在刑事案件中占比达50%，而且大要案件频发，涉案财产损失仅2020年即达353.7亿元。可见，随着犯罪技术与现代科学技术的同步迭代，电信网络诈骗犯罪自身及其关联环节不断进行产业化升级，我们在今后较长一段时间内仍需面对电信网络诈骗的严峻形势。习近平总书记在2018年4月20日的全国网络安全和信息化工作会议上就曾指出，要依法严厉打击网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为。在此背景下，既往一些临时性、应急性的治理措施需要沉淀，电信网络诈骗犯罪的治理需要常态化、长期化和规范化，并始终在法治轨道运行。
依法开展协同治理
协同治理的本意，除了治理主体的多元化之外，还包括多元主体间通过规范的合作，形成相互依存、共同行动、共担风险的局面，从而产生合理、有序的治理结构。当前的协同治理结构显然更突出在公安机关主导下的共同行动，但对于其他治理主体的风险和责任，尚未深度涉及。从许多电信网络诈骗犯罪类型的发生发展过程来看，如果牵涉的通信（包括虚拟运营商、物联网卡供应商）、互联网和金融（包括第三方、第四方支付）等行业的主管部门能够主动落实监管职责，被犯罪“借道”的企业能够主动强化信息、资金的监管，搭建好主动发现、识别犯罪的算法模型并主动支持执法机关的调查、侦查活动，目前公安机关一线反诈部门面对巨量案件疲于奔命的局面将有可能出现显著改变。为此，必须通过立法大幅度提升监管责任主体和相关行业、企业不作为或乱作为的成本。
第一，针对电信网络诈骗中经常用到的银行卡、电话卡、账户控制权等，规定有实人实名要求的服务类型，立法应明确服务提供者保障实人实名合法使用服务的责任。一旦出现被犯罪利用情形，未严格执行规定业务流程审查职责的服务提供者，应推定其存在过错，承担犯罪损失的赔偿责任。第二，通过立法压缩相关行业、企业的涉案交易收益。作案人利用相关行业和企业的服务实施犯罪，往往要支付一定服务费用，早期诈骗犯利用群发短信方式实施诈骗，一些电信运营商怠于拦截，与经济收益不无关系。随着网络技术和网络应用的发展，各种新的网络服务也不断为作案人购买后用于犯罪。在抓捕电信网络诈骗犯罪嫌疑人，追缴犯罪收益的同时，有必要收缴相关服务提供者收取的涉案服务费用。第三，积极推进网络犯罪防治立法，为相关服务提供商附加违法犯罪防治义务。电信网络诈骗犯罪属于可防治犯罪，运营商与服务提供商在涉案信息数据处理方面享有优势地位，在数据处理过程中会产生盈利，具有数据技术与管理上的便利性，理应承担相应的前端违法犯罪防治义务，以从源头控制违法犯罪的滋生与发展。四是通过立法压实相关监管主体的责任，对所监管行业、企业成为犯罪“借道”重灾区的情形，要对监管主体施加处罚，使其承担相应的行政责任。
依法开展跨境侦查工作
我国的电信网络诈骗犯罪在早期即具有跨境特征。近些年，随着全国性打击力度的强化，部分作案人也陆续转移到境外。有报道指出，目前境外窝点作案已经超过六成。为应对作案人向境外转移所带来的打击难点，今年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》第三条专门规定：“有证据证实行为人参加境外诈骗犯罪集团或犯罪团伙，在境外针对境内居民实施电信网络诈骗犯罪行为，诈骗数额难以查证，但一年内出境赴境外诈骗犯罪窝点累计时间30日以上或多次出境赴境外诈骗犯罪窝点的，应当认定为刑法第二百六十六条规定的‘其他严重情节’，以诈骗罪依法追究刑事责任。有证据证明其出境从事正当活动的除外。”这一规定实际上通过降低控方证明难度的方式解决了出境实施犯罪认定难的实体问题。
自新冠肺炎疫情发生以来，执法人员出境受限，针对有关案件的跨境侦查工作举步维艰。因此，在当前积极推进境内外侦查合作协议签署及合作机制构建的同时，应将跨境电信网络诈骗犯罪治理的一部分工作重心放在境内，面向跨境侦查实践中存在的问题，总结提炼实践部门一些卓有成效的做法，并以立法、办案指引或其他形式将其固定下来。
第一，依法寻求督促本国出境违法犯罪人员回国自首的措施，应当梳理当前侦查实践，对符合我国法律规定的，予以推广应用；对于不符合法律规定的，应坚决纠正，避免走入“不择手段”的误区。例如，某地发出注销失联人员（疑似偷越中缅边境违法犯罪人员）户籍的公告，要求失联人员在指定日期前直接或委托家属与户籍所在村（居）委会或户籍地派出所联系，并在报备后入境回国自首，否则将提请宣告失踪、死亡直至注销户籍，并且所属村（居）委会还将采取报请人社部门暂停其直系亲属养老、医保待遇、取消其直系亲属集体经济收益分配资格等进一步措施。据报道，此类措施对本国出境作案人员具有较强震慑效果。宣告失踪、死亡和注销户籍均有其法定条件，对于达到法定条件的失联人员采取相应措施并无不妥，但对直系亲属进行的“连坐”显然难以找到合适的法律依据。更合适的做法是，在国内立法允许的幅度内，针对出境作案人员的流出地开展包括劝返在内的专项治理，针对诈骗信息通道和资金通道采取技术干预措施，同时强化针对社会面的一般性防骗宣传和针对易被害人群的精准防骗宣传。
第二，立法上应为跨境网上远程取证提供依据。立法应在推动打通双边或多边便捷刑事司法协助通道的同时，允许执法机关在符合一定条件时审慎实施针对境外目标的网络现场勘查、搜查等行为。对于实施采取“长臂管辖”的国家，更可以考虑采取对等措施实施反制，客观上也为我国执法机关获得针对该国的跨境远程取证权。
第三，应以内部办案指引方式针对跨境侦查合作，设定国内侦查工作质量标准。跨境侦查的成败与国内侦查工作是否细密息息相关。通常情况下，无论代为调查取证、嫌疑人遣返还是赃款返还，均需接受境外执法或司法机关对案件的实质性审查，国内侦查工作必须为境外审查提供有力的证据与事实支撑。例如，我国针对电信网络诈骗犯罪的赃款跨境追缴工作成效并不明显，部分与无法向境外执法或司法机关提供足够证据完成对赃款转移链路的证明有关。因此，有必要梳理我国电信网络诈骗案件境外窝点所在地和赃款流向地的刑事法律制度，确定所需提供证明材料的最低标准，并以此指导跨境案件的国内侦查工作，提高跨境侦查合作的成功率。
依法加强合法权益受损者的保护
第一，有必要设置全国统一的申诉平台。鉴于国家反诈中心App已经上线，可以考虑在该App增加申诉通道，对于有详细辩解性陈述的申诉，国家反诈中心应当直接或者要求作出冻结、关停等决定的公安机关迅速核准，在规定期限内作出是否采取解除措施的决定。
第二，立法设定一定条件下的最长冻结期限。《刑事诉讼法》仅要求“对查封、扣押的财物、文件、邮件、电报或者冻结的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除查封、扣押、冻结，予以退还”，却未规定未证明是否涉案时应如何处理，也未规定续冻次数限制。正因为如此，许多支付账户一冻多年，被冻结账户数量可观，而公安机关警力不足，对于一些经年未破的案件，被冻结账户无法得到及时筛查和正确处理。在此背景下，有必要通过立法，在留存相关证据的前提下，对于案件侦查已经陷入僵局，公安机关在一段时间内未取得新突破，且冻结已经持续一定时间或者持续冻结达到规定次数的案件，自动解除冻结，以保障被冻结账户持有者的权利。对于被关闭的网站、公众号，被要求停机的电话卡，可以适用类似规定。
第三，加大资源投入，加速清理多年累积的海量被冻结账户。经过对电信网络诈骗犯罪的多年严厉打击，目前已经积累海量以涉案为由冻结的支付账户，冻结资金量巨大。被冻结资金中，大部分属于赃款，应当查清资金链路，依法及时返还被害人；如果存在错误冻结，应当依法解除冻结。实际上，执法机关已经开展存量账户和资金的专门清理工作，但是在新发案件仍然高企之时，执法机关可支配用于该项工作的资源极其有限。为此，有必要投入专门资源，聘请大批财务调查人员，在资金查控专家指导下，利用一至数年时间，集中处置清理被冻结资金，加速资金返还被害人或追缴力度，保障有关人员合法权益，也使大笔资金恢复流通，焕发活力。
第四，审慎采取针对某项业务的无差别管控措施。应当对境外短信、电话的封堵实施白名单制度。即便认为普遍化默认关闭接收境外短信、电话服务的做法合理，也应为因开展合法业务而需使用境外短信、电话服务的企业或个人提供补救机会，采取白名单制度，提供申请通道，并进行快速审核，尽快恢复合法服务。
（本文系国家社科基金重大专项“社会主义核心价值观融入公安执法领域研究”（18VJH012）阶段性成果）
（作者系中国人民公安大学侦查学院教授）
