中央生态环境保护督察制度是我国生态文明建设的重要制度创新之一。全面理解中央生态环境保护督察制度的理论蕴涵，应置于新时代生态文明建设的实践场景中，从“嵌入”和“激活”的视角加以阐释。

　　中央生态环境保护督察制度的理论蕴涵

　　2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等关于资源保护和环境治理的重要政策文件。以落实“党政同责”为重要特征的中央环境保护督察制度由此确立。2019年，《中央生态环境保护督察工作规定》开始实施，中央环境保护督察制度发展为中央生态环境保护督察制度。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“完善中央生态环境保护督察制度”。由此可以看出，在未来相当长的时期内，中央生态环境保护督察制度是我国生态环境治理领域的政策常量和制度场景。

　　目前，学界对中央生态环境保护督察制度的研究大体上可以分为四种类型。第一种是“进化论”。其将我国环境保护督察制度划分为三个阶段，即以“督企”为核心的环境监管体系、以“督政”为核心的环保综合督查以及体现“党政同责”的中央环境保护督察。第二种是“矫正论”。即中央生态环境保护督察制度是由中国环境治理危机所决定的，是党中央和国务院用以矫正常规型环境治理机制部分失效的手段。第三种是“创新论”。将中央生态环境保护督察制度视为国家生态文明体制机制改革的重要举措，是环境治理领域的重要制度创新。第四种是“参照论”。将中央生态环境保护督察制度与其他督察制度进行横向比较，认为中央生态环境保护督察制度是我国一系列督察制度中的最新组成。

　　深刻认识中央生态环境保护督察制度的理论蕴涵，不仅需要关注首轮中央环境保护督察行动，以及2019年7月启动至今的第二轮中央生态环境保护督察行动，更需要注意它与加强生态文明建设，以及《中华人民共和国环境保护法》颁布实施之间的制度嵌入。作为生态环境领域的重要制度创新，中央生态环境保护督察制度为环境保护法的贯彻落实以及打好污染防治攻坚战保驾护航，为推动环境治理体系改革赋能增效，在实践中积累智慧并丰富完善。因此，理解中央生态环境保护督察制度的理论蕴涵，须将其置于党的十八大以来关于生态文明建设上升到“五位一体”总体布局以及党中央擘画“建设美丽中国”的生动图景中。以“嵌入”制度和“激活”力量为特征，通过紧紧抓住“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部”这个牛鼻子，在最短时间内强化环境保护“党政同责”要求，经由党政体制层层传导，为贯彻生态文明法制、推进生态文明建设扫清阻力，为建设美丽中国提供政治势能。

　　中央生态环境保护督察制度的政策执行力

　　中国公共政策执行是在中国共产党“总揽全局、协调各方”、党和国家相互“嵌入”的独特政治结构中形成发生的。“高位推动”是中国政治体制下公共政策执行机制的重要特征。生态环境领域的重大改革和法治建设，关联社会的方方面面，牵涉复杂的府际关系和组织网络，各种利益关系将影响甚至掣肘环保法规和各项政策在地方的落实问题。

　　建立中央生态环境保护督察制度，就是要在生态环境领域抓落实，目的是确保生态环境领域的法律法规和重大改革举措落实到位。生态文明制度建设，重在强化地方党委政府的环境保护责任。只有地方各级党委政府以及企业、公众一起行动起来，共同努力，环境问题才能最终解决。

　　基于公共管理特别是政策执行理论视角，从中央环保决策到地方贯彻落实，中央政府与地方政府之间形成了类似“委托代理”的关系。较长一段时期以来，中国环境污染状况得不到有效改善的重要原因之一，就是作为代理人的地方政府相对于委托人，具有明显的信息优势。中央生态环境保护督察制度是中央降低委托代理风险而进行的环境治理工具创新。它采取例行督察、专项督察以及“回头看”等政策执行形态，遵循督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实以及立卷归档等执行程序，运用听取汇报、个别谈话、受理信访、调阅资料、走访问询、调查取证、下沉督察等权威和信息工具，对省级党政机关及其相关部门、国务院有关部门，以及中央企业开展生态环境保护督察，必要时直接下沉。中央生态环境保护督察组通过规范化的制度运用，以及包含群众信访等在内的组合型治理手段，大大降低了中央与地方之间的信息不对称，推动了环境治理绩效的进步。

　　企业是现代社会物质财富的主要创造者，也是空气污染、水污染、土壤污染等环境污染的主要来源之一。国家环保法规和中央环保决策能否转化为环境治理效能，最终依靠以排污企业为代表的各类市场主体展现出负责任的环境行为。中央生态环境保护督察制度虽然以落实“党政同责”为重要特征，抓住了地方党政机关这个牛鼻子，归根结底需要撬动数以万计排污主体的守法自觉性和治污积极性。中央生态环境保护督察制度实施以来，地方政府严格环境执法成为常态，倒逼企业淘汰落后生产能力、工艺和产品，驱动制造业企业转型升级，激发工业企业开展绿色生产，特别是中央生态环境保护督察制度的实施促使重污染企业增加了环保投资。

　　中央生态环境保护督察制度启动至今已有六年。毋庸置疑，新修订的《中华人民共和国环境保护法》确立的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，通过中央生态环境保护督察的权威资源特别是党领导的中国特色社会主义的制度优势，在最短时间内得以传递、确认并且压实。中央生态环境保护督察制度抓住了地方党政机关这个关键的“牛鼻子”，利用杠杆力量，牵一发而动全身，让数以万计的排污企业行动起来。与此同时，中央生态环境保护督察组在开展工作的过程中，横向上与纪检、监察、公安、司法等部门进行紧密协作，纵向上通过实地调查以及群众信访等多重渠道获得环境违法信息，既展现出生态环境保护督察“动真格”“硬碰硬”的制度刚性，也打破了地方层面在环境保护领域存在的弊端。经由地方党政机关以及排污企业的认知变化和行为调整，中央生态环境保护督察制度对治理空气污染等环境问题的成效初步显现。

　　中央生态环境保护督察制度，作为一项制度创新，适时“嵌入”到我国生态环境治理的制度体系中，并随着生态环境治理体系和治理能力建设而得到完善和发展。中央生态环境保护督察制度在生态环境治理制度体系中的“嵌入”，目的是综合运用我国党政体制的权威资源、公检法系统的法治资源以及群众信访等信息资源，在尽可能短的时间内“激活”地方党政机关以及排污企业治理污染、保护环境的动力。实践中的中央生态环境保护督察制度在政策产出上取得了预期的效果，地方党政机关的治污责任得到了层层压实，排污企业也显示出增加环保投资等积极变化。由此可以预见，中央生态环境保护督察制度对环境效能的提升，将在未来得到更好确证。

　　（本文系国家社科基金一般项目“政策执行理论视域下地方环保执法的驱动机制研究”（20BZZ078）阶段性成果）

　　（作者单位：常州大学瞿秋白政府管理学院）