科学不确定性与“无知”问题的凸显，可以说在很大程度上消解了现代行政国家的理性基础。其现实表现是，在日益激烈的科技论争与社会冲突中（例如针对转基因、核电等议题的论争与冲突），政府管理部门尚未寻找到有效的应对措施从而陷入了治理困境。在此情况下，公共行政应当如何因应科学不确定性带来的巨大挑战从而维系其合法性，成为一个有待解答的重要问题。从某种意义上说，传统的科学理性与技术治理范式在科学不确定性背景下已经面临“失灵”问题，因此需要实现“理性”的重构，为公共行政实践寻找更为稳健的知识基础。在此基础上推动公共行政模式的变革，通过专业理性与民主价值的调和赋予其新的合法性。

　　公共行政的理性重构

　　理性的重构并非是对科学理性或科学技术专业知识的完全抛弃，而是应当正视或承认科学的不确定性问题，走出“科技决定论”的误区。在这方面，欧盟治理实践中所采用的“预警原则”较具启发意义。预警原则是指针对环境或健康领域可能出现的潜在危害，即便在科学研究并没有确定证据表明其危害性的情况下，政府部门也可以提前采取严厉的管制措施用以保护消费者安全。就其本质而言，预警原则并非摒弃科学理性，而是承认科学知识自身的不足，因此主张不确定性情境下的风险决策既要考虑科学咨询意见，还要考虑公众的价值偏好与风险接受性等问题。

　　技术治理范式下的行政决策者经常诉诸科学意见来推卸决策责任，没有确定科学证据的风险议题则被视为“不存在”，从而不被纳入政府职责范围。然而在预警原则下，“科学不确定性的存在不能用作拖延行动的理由”。即便是没有可靠的科学意见作为决策依据，政府也应基于公共利益的考虑采取行动，并为此承担责任。

　　就科学自身来看，现代科学以寻求“确定性”知识为根本追求，然而这只是科学的特定形态之一。“后常规科学”则代表了另一种科学形态，它承认科学不确定性的普遍存在，并且将不确定性问题作为后常规科学的核心。后常规科学适用于解决具有高度复杂性、结果不确定性与决策利害程度高的问题。在这些问题的解决中，传统的科学研究或咨询模式已经无法给出充分、明确的解决问题的知识，因此后常规科学主张对有效知识的来源进行拓展，“外行”也应当在知识生产中扮演重要角色。而且，后常规科学的倡导者认为外行“有能力”与科学内行进行对话。关于外行公众在复杂的科技或环境议题上是否“无知”的问题，许多研究进行了批判，认为所谓“无知”很大程度上是传统科学体制对普通公众的“常民知识”进行的贬低与排斥。事实上许多案例表明，更具情境化与地方性特征的常民知识在许多问题的解决中相较于专家知识而言往往能够做出更为有效的判断。对科学不确定性问题的认知以及对常民知识价值的发现共同推动了“科学民主化”的改革，主张“将科学议题带到公共辩论的领域中”。

　　公共行政的科学民主化

　　科学民主化理念反映到公共行政领域，则体现为“专业知识的民主化”，对于行政实践而言这代表了一种新的科学咨询模式。专业知识的民主化强调既要重视科学专业知识的理性价值，又要通过公民参与来弥补科学的不确定性缺陷，从而兼顾科学理性与民主政治的回应性与责任问题。从公共行政所需专业知识的来源看，公民参与程序可以“作为连接公民的经验性知识与行政性、管理性和科学性知识之间的途径”。

　　基于对专业知识民主化与公民参与的强调，科学不确定性背景下公共行政模式的变革应当走向一种“民主行政”模式。事实上，“民主行政”并非一个新概念，沃尔多早在1952年就提出了这一概念并进行了讨论，并与西蒙代表的科学行政观展开了论战。“黑堡宣言”的倡导者们更是民主行政理念的重要捍卫者，他们指出“公共行政的合法性可以通过多种渠道来获得，但最终还是建立在民主性之上”。

　　然而在现实中，无论是对于行政决策民主化还是公民参与的强调，更多体现在程序上，是一种“程序性民主”而非实质性民主或“认识性民主”。即对公民参与的吸纳更多强调参与程序本身所体现的民主价值，然而相较于科学专家而言，普通公众仍被视为“理性不及”或“无知”，因此参与更多流于形式。

　　就此而言，应该倡导建立在专业知识民主化基础之上的民主行政模式，它既承认科学的不确定性以及“无知”，也强调普通公民的认知能力以及常民知识的认识论价值。民主行政模式中的公民参与不再停留于形式，参与本身被视为知识生产的一部分。这种知识的“合作生产”体现的是“认知正义”的价值理念，即“不同类型的知识以及与此相关的实践和存在方式应当共存，并且在影响人们生活的决策中应当被同等对待”。在参与过程中，普通公众并非仅仅只是“民主的代表”，他们更是“认知的代表”。

　　搭建科学与社会对话平台

　　在民主行政模式下，需要搭建科学与社会进行对话的平台，特别是构建各类专家与公众之间交流对话的机制，政府则主要作为这种交流对话的“促成者”或“协调者”。经由广泛、对等、公开的交流对话，促进不同主体对复杂性政策议题的思考与反思，在此基础上推动集体学习或社会学习，最终实现公共行政知识基础的扩展、充实与更新。相较于传统科学范式下科学专家对知识的“垄断”而言，这种集体学习的实现正是科学不确定性所提供的一种可能性。正是在此意义上，有学者指出，不确定性可以视为组织学习的基本动力。

　　归结来看，民主行政强调更具多元化意义上的“专业知识”，因而是对传统“技术治理”范式的挑战甚至消解。按照哈贝马斯的观点，“应该以修正的态度对待技术治理理论，用民主力量控制技术治理，用交往行动、对话协商来反思技术治理”。在这种情况下，对抽象专家系统或专业行政机构的信任（盲目信任）已经不再是维系公共行政合法性的关键。相反，合法性可能更多地建立在公众对科学专家与技术官僚的“批判性信任”甚至“理性不信任”的基础之上。“不信任”进一步凸显了对公共行政乃至科学专家进行监督与问责的必要性。“专家应向公众说明他们如何实现他们的公共责任”，需要通过制度化程序确保“专家不会超越他们被授权的权威界限”。这样有助于解决“有组织的不负责任”问题，也是对公共行政合法性的重要保障。

　　公共行政组织或实践的合法性有着多种来源，同时，对公共行政合法性问题的讨论在不同时期有着不同的关注主题。这里我们并没有对上述主题进行全面性梳理，而是主要聚焦于科学理性与公共行政合法性的关系问题。之所以如此，是因为随着科学技术的快速发展，我们深刻地感受到它在推动现代化进程不断发展，并通过“技术治理”范式为现代公共行政提供合法性，然而与此同时各种“副作用”也在不断暴露出来。因此，我们需要思考这种“副作用”或科学不确定性对公共行政合法性带来的影响。

　　（作者单位：中国海洋大学法政学院公共管理系）