20世纪90年代中后期，随着国际公共政策执行研究的兴起，我国涌现出公共政策执行研究的热潮。早期的政策执行研究更多关注政策执行理论，随着研究的深入，逐渐形成政策执行研究的一些共识性框架。其中，公共政策执行变通研究成为政策执行研究最重要的议题之一。

　　政策执行变通成因研究的三种视角

　　我国政策执行变通成因研究，总体分三种视角：政策执行的政策本身视角、经济学视角和制度主义视角。

　　政策目标视角的分析对象是政策本身，这部分研究将政策执行变通归因于政策本身的缺陷，控制了政策执行者的行为意图。政策本身视角认为，国家出台的不少政策存在缺陷，导致在基层难以施行，基层的合理化调整，造成政策的实施与国家原初政策出现背离。这一视角的政策执行变通研究，将政策执行变通视为中立现象，是地方政府根据自身实际，执行上级政策的行为。

　　政策执行的经济学视角，将政策执行扭曲归因为地方政府维护自身利益的动机，亦即在体制允许的范围内，象征性、选择性地执行政策，甚至部分修正政策，使其能够符合地方的利益需求。这一视角以博弈论为理论基础，认为政策执行变通是执行主体、政策目标群体为了获得自身利益的最大化而与上级政府之间博弈的结果。

　　基于理性经济人的假设，政策执行的经济学视角不再考虑政策本身特性，而将政策执行作为执行主体、目标群体以及政策委托者三方成本—收益分析后的博弈结果。但是，该思路不能解释我国繁复的政策执行变通形式和结果，即政策执行变通不是简单的政策接受与否，往往表现出多种多样的结果，有的政策落实程度高，有的落实程度低，有的附加了其他政策结果等。因此，越来越多的研究将政策执行变通置于政策执行的制度背景中，根据不同的政策执行环境，分析不同的政策执行变通机制和结果，即政策执行研究的制度主义视角。

　　政策执行研究的制度主义视角的核心，是提出政策制度与政策执行制度环境之间的嵌入性关系，将政策执行变通的成因与政治体制、行政体制、激励机制等制度性因素结合。不同的规则嵌入关系，决定了政策执行的不同类型，因此政策执行偏差的原因在于政策规则本身与政策执行的制度背景的融洽度，不同程度的融洽度导致执行主体与目标群体之间的整合程度不同，进而导致不同程度的政策执行偏差。

　　就政治体制而言，政策的执行者——地方政府——具有“完美行政”和“地方利益代表”两种角色。就行政体制而言，我国条块结合的行政体制决定了我国政策的“层级性”和“多属性”特征，政策执行也就成为纵向和横向两个维度府际关系互动的结果。纵向上包括序贯博弈、层级推动—策略响应等方式形成政策执行模式；横向上为同级多部门合作，最终通过目标异质性、激励非均衡、约束差异性三个维度使相关部门形成一个高度分化的科层结构。此类政策执行研究多基于各地实践，发现各种不同表现形式的政策变通方式，以及各地微观方面的操作。除此以外，政治过程和行政过程合一的行政体制还出现了诸如中心任务政策吸纳非中心任务导致的政策顺序变通。

　　政策执行变通的主要特征及其影响

　　综合已有研究发现，政策执行变通具有两个主要特征：第一，政策执行变通的对象多为上位政策，即政策执行的地方政府层级低于政策制定的政府层级，政策执行者与政策制定者分离，并且政策执行是一种上级委托的任务。第二，政策变通的原因都是政策目标和政策执行者的目标价值存在差距和冲突，即客观条件限制导致的差距和主观利益形成的冲突。这两个特点决定了政策执行者在政策执行过程中，即使发现政策存在问题，也难以对政策进行更改。因此，在完成政策任务的条件限制下，大部分地方政府选择了变通的政策执行方式，在现有条件、维护自身利益的情况下完成政策执行。由于地方政府限制条件的多样性以及政策执行者本身利益的多样性，出现了繁杂的政策变通执行方式，以及政策空传、政策失效等结果。

　　更重要的是，因为政策制定者和执行者的层级关系和目标冲突，同时包含在公共政策的执行过程中。这种复杂条件的政策研究，虽然以公共政策作为研究对象，但是最终回应的是复杂的政治、行政体系下的政府行为，政策变通执行仅仅只是政府行为的表现方式，从而掩盖了公共政策执行本身存在的问题，以及公共政策在政治和行政体制中的真正作用。

　　公共政策执行需有风险评估

　　从现实来看，政策不仅仅是作为政府供给资源的公共服务工具，更是政府安全实现政绩的工具，而且后者的重要性远大于前者。通过对政策制定者的访谈发现，政策安全性是政策制定者和执行者的首要追求。而严格的政策过程设定，也可以将责任风险分担。因此，从政府的角度看，政策不再只是单纯的公共服务工具，而是地方政府执行行政任务过程中规避风险的首要和最重要的途径。

　　在政策制定阶段，参照上位政策。就政策文本的结构而言，低层级政府的政策文本结构往往与上级政府具有极强的相似性；就政策内容而言，对于关键且能够被量化考核的内容，与上级政府具有较强的一致性。不同层级政策的量化指标，往往在于数量上的更改，而非指标内容的变迁。因此，即使是本级政府制定的政策文本，也可能因为与上级政策结构和关键指标保持一致，产生政策标准设定不符合当地实际的情况，表现为政策目标群体定位偏差。

　　在政策执行阶段，设计繁琐过程。例如后税费时代，基层政府政策明显呈现出资源汲取向资源供给的转向，但是资源供给政策普遍存在的特征是，目标群体获取政策资源的过程极度繁琐，申请、兑换、后期评估和监督程序复杂、材料多样，成为目标群体反映较为不满意的部分。在政策宣讲阶段，目标群体也对这一问题表示过不满，但是并没有实质性的改变。

　　在政策评估阶段，用绝对数量取代相对结构。以创新券的政策评估为例，主要使用经费数量的评估，即每年创新券兑换的金额数量，至于服务内容和服务结构并没有成为政策评估的主要部分。就使用金额而言，创新券政策执行机构和制定机构表现出相对满意的态度，因此政策后续一直在推进，资金的使用范围进一步扩大。对于资金范围扩大，目标群体认为，有效的创新服务购买才是创新券政策的有效落实，而中介服务费作为创新券费用占比过高，可能降低创新券费用的使用效率。但是政策执行者认为地区企业众多，不可能满足所有企业的要求，每年创新券完成发放金额就是执行成功。

　　综上分析，在地方政府政策执行行为基础上，公共政策既是公共管理和服务的工具，更是政府工作过程中规避风险的工具。当公共政策在有效服务和规避风险之间产生冲突时，政府普遍选择规避风险，拒绝政策变迁选择。为了实现政策绩效，在非关键或者非量化部分，可以通过变通执行，完成政策要求。

　　（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）