西方公共行政通过在政府的治理分工中逐渐承担合理性（管理主义）角色，中立有效地执行决策和提供公共服务，确立了自身的学科合法性地位。在20世纪后期西方的私有化、市场化运动和企业型政府改革中，市场逐渐替换了公共行政的合理性（管理主义）角色，进而否定了政府的治理功能，形成市场至上。其实20世纪中期以来，西方公共行政的治理角色就已经发生了改变，市场至上否定公共行政治理角色的预设已经没有了对象，但直至黑堡学派在论证中给予公共行政新的治理角色以合法性，才明确回击了市场至上对政府治理功能的破坏。

　　在治理分工中获得合理角色

　　西方近代历史中一直存在用“分”的思想来解决治理问题。首先典型的是启蒙思想的分权治理，思想过程逐渐展示了从国家概念中分离出政府及其行政，以及他们开展治理的群体是什么样子。政府是不同于国家的概念，但前者是以后者为基础的。

　　在进一步“分”的思想中，能看到与政治相对的公共行政。所谓新的“分”的思想不是孟德斯鸠的政治权力分离制衡，而是公共行政领域熟知的政治与政府行政的分立，只不过因为政治的内容不同（从政党政治、立法权力到政府政治），公共行政逐渐在“分”中获得它的身份。

　　其后沿着古德诺和韦伯设定的方向，在相对于政府政治而言的层面上，作为治理中合理角色的公共行政形象逐渐清晰，主要表现为：首先，西方20世纪20年代以来公共行政被广泛接受；其次，在西方近代政府观念中依托于文官的公共行政在职业化、专业化建设中队伍不断扩大，到了20世纪20年代的胡佛总统时期，这个比例已经达到80%（当然，不能排除总统有借此扩大其政治权力的目的）。简言之，在西方近代政府的治理分工中公共行政逐渐清晰的身份是承担治理的合理角色，理想状态就是有效地、专业地、中立地执行决策（提供公共服务）。

　　否定政府治理角色的跳板

　　西方公共行政在近代政府分工治理过程中获得了中坚的合理角色。然而经历了20世纪中期政府的扩张发展（国家主义）之后，政府及其公共行政在治理中问题不断，这主要有政府政治部门和行政部门两方面原因。所以20世纪后期在私有化、市场化运动和企业家政府改革（第三条道路）中，市场至上逐渐通过对公共行政层面的调整来取消政府的治理角色，理由就是市场能够更有效专业地提供服务，而政府行政则不能。这当然否定了公共行政在近代政府分工治理过程中形成的合理性（管理主义）角色。

　　治理分工中承担合理角色的公共行政遇到了“大萧条”及其“新政”开始的政治氛围变化，行政与政治的零和博弈导致政府整体出了问题。一方面，以总统这一民选官员为代表的政府政治部门扩大权力，并对公共行政加强了控制；另一方面，公共行政的发展势力也不甘于仅为政府政治部门的附属，而是渗入政治领域，在此过程中也造成了官僚政治等一系列问题。加上西方20世纪70年代开始的石油危机引发的经济滞胀，经济低速发展、通货膨胀、失业增加，政府以往的行政干预和调节功能收效甚微。

　　20世纪中期以来，西方政府政治部门和行政部门恶性博弈导致政府整体出了问题，在以市场为研究对象的领域看来，也就是政府失灵。即公共选择理论指出的，存在“国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵”现象。

　　如果说20世纪70年代的公共选择理论还是在相对宏观且保守的范畴对政府效率问题提出质疑，政府的治理角色并没有受到彻底的否定，那么西方随着市场化、私人化运动尤其是企业家政府（区别于私有化和市场化的第三条美国道路）的发生，政府失灵换来的市场至上，逐渐明确地通过调整公共行政对近代政府的治理角色进行了彻底否定。

　　20世纪后期西方各国进行了以市场化、私有化为基本内容的行政改革运动（90年代初胡德才明确用“新公共管理”来指称它）。具体而言，70年代开始社会陷入经济和财政困难，增长再次取代分配（分配是60年代“伟大社会”改革的主题）成为进步的标准，市场很快再次成为宠儿，各国政府掀起一场以市场化、私有化为主要内容的改革。80年代甚至“私有化成为这十年里最有影响力的概念”，“市场化管理已经成为公共管理领域的主要手段”。经历了私有化和市场化运动，一方面人们得出政府与私人组织不分的结论，另一方面得出政府治理角色落寞的结论。

　　依据企业型政府理论的观点再回顾私有化和市场化运动，可以发现20世纪后期西方的政府改革运动都是替换公共行政在近代历史中的合理性（管理主义）治理角色来否定政府的地位，也就是说公共行政成为了市场（包括市场中的组织）至上的一块跳板。虽然在重塑政府的过程中有人声称这场改革运动无关政治而是在论述管理问题，但试图利用市场及其组织取代政府公共行政从而否定近代政府的治理角色，显然已经是一个政治（文化）问题。这必然会在公共行政领域引起强烈反击，最具代表性的就是黑堡学派。

　　以合法治理角色反抗市场至上

　　黑堡学派从合理角色转变到合法性角色来重建公共行政的治理角色——“治理过程中的合法角色”。首先，市场至上中所界定的近代政府公共行政的角色早已发生了变化，并非治理分工中的合理性（管理主义）角色。如果公共行政的治理角色早已不停留在合理性（管理主义）上了，那么市场至上通过替换公共行政合理角色来否定政府的做法实际上就没有对象了。其次，黑堡学派从与民主（公民互动）关系的角度说明了公共行政如何实现合法治理角色。

　　具体来看，约翰·利特认为“黑堡宣言”开启了公共行政在治理体系中的合法化角色，但只是看到了表层的问题。更进一步看，公共行政是具有治理绩效、可以自我运行的机构，从逻辑上区别于（虽然从宪法层面隶属于）国会、总统和法院，所以它并不仅仅是执行政治政策，而是与外界互动来直接促进治理。而公共行政治理的目的和参与者是公民（公共利益），这也就是公共行政的合法性所在，即赋予公共行政以民主意识。瓦姆斯利直言，将民主行政置于治理的核心地位能够使我们摆脱尖锐化的政治意识形态，克服多元主义中的严重缺陷，并降低对事实上占据权力的总统的期望，21世纪的公共行政需要从宪法价值和民主理论中汲取规范性基础。

　　当然，最具代表性的是斯蒂福斯赋予公共行政的民主内涵。她认为，市场至上是以效率为名放任市场中的组织及其企业家独断统治，民主的行政治理应当以积极公民的参与为前提。即使是追溯到洛克派的自由主义，也是倡导公民在治理中的重要角色，而不是20世纪70年代以后新自由主义用市场中的组织及其企业家取代公民治理角色的做法。积极公民的视角强调，公共行政的责任是对公民的责任，公共行政需要培育积极公民，不是传统中等级官僚制中的责任内涵，也非市场至上中提供服务后的顾客满意。斯蒂福斯指出，积极公民通过促进对话而有助于公共利益的形成，可以对行政权力可能出现的膨胀和自利化问题进行制约。

　　纵观西方公共行政治理角色的转变，我们可以看出，黑堡学派重建了公共行政合法治理角色，反抗以市场至上替换公共行政合理角色进而否定政府治理功能。宪法首先取代合理性（管理主义）成为公共行政的基本精神，市场至上变得无的放矢；然后通过民主方式赋予公共行政实现合法治理的途径。换言之，20世纪后期，尤其从里根时代开始，政府失灵增多，处于市场至上之中的新公共管理运动和企业型政府改革对公共行政进行了抨击和替换，西方公共行政陷入一场严重的合法性危机。黑堡学派希望重建公共行政的治理角色，在此过程中公共行政的治理角色发生了重要转变。然而对于西方公共行政治理角色的转变，作为研究者，我们仍须加以批判地审视。

　　（作者单位：武汉大学国家治理与公共政策研究中心、武汉大学政治与公共管理学院）