在我国政府机构的运行中，文件与会议数量多是普遍现象。据调查，64%以上的公务员每天花在文字上的时间为2—3小时，各级领导参加会议的时间占总工作时间的1/5至1/3，同时会议的数量也随着层级的下降而逐渐上升，政府运行过程中甚至“无时不文”“无日不会”。“文山会海”实际上有两层含义：一种是现象层面的描述，即文件与会议数量太多，超过了必要的限度；而另一种更深层的含义是，数量繁多的文件与会议不能有效解决问题，因而绩效不高，这使得这一现象成为“问题”。

　　从本质上看，文件与会议都是通过科层体制对国家进行治理，即科层治理的基本工具。所谓科层治理，是以官僚体制（科层体制）的运作模式为依托实现国家对社会的管理。在我国的科层治理中，文件与会议发挥着极其重要的作用。一方面，文件是科层体系运转的基础。实际上，在我国秦汉以来大一统的中央集权的传统科层治理中，就有“以文书御天下”之说。在科层体系内部、科层体系与外部的沟通中，重要的行政信息包括方针、政策、指令、请示、报告等都主要以文件的方式存在并传递。另一方面，在我国政府科层体系中，会议有上行、下行、平行沟通的功能，通过会议的形式可以起到上情下达、下情上达的作用。作为政治沟通的一个基本通道，会议具有决定、执行、动员、协商和象征的功能。因此，鉴于文件与会议在科层治理中的重要作用，通过考察文件与会议的运用效果，可以更加直观地认识科层治理本身的绩效。

　　为什么作为理性化的代表、被认为符合效率原则的科层制会导致“文山会海”这一低效现象？这与科层制本身的负功能密切相关。正如布劳所说：“科层制的增长使得科层制运作变得同科层制试图解决的问题同样复杂。”就我国的情况而言，由于国家规模大、人口多，且历史上有中央集权的传统，因而政府科层体系规模庞大，如何维持其有效运转一直是国家治理的难题。随着现代化过程中国家职能的扩展以及政府主导型发展体制的形成，官僚制随之不断扩张，市场化的改革也并未有效抑制这种趋势，这导致在国家治理中极端依赖官僚制发挥作用。对官僚制的过度依赖导致其负功能体现得异常突出。从中华人民共和国成立初期开始，这种过度科层化的治理机制导致了诸多问题。一方面，科层治理的效果不佳，特别是计划经济条件下全能主义的科层治理导致经济社会发展活力不足，市场化改革也未能完全解决这一问题；另一方面，官僚机构自身的运行问题，即计划体制话语下的官僚主义、形式主义、命令主义、本位主义等作风问题以及与此相关的低效现象。针对这些问题，领导层做了大量的努力，试图对此加以解决，包括各类反复开展的整风教育活动、中央向地方下放权力、精简政府机构等。这些举措有成效，但没有彻底摆脱精简—膨胀的怪圈。

　　实践表明，在过度的科层化治理的情况下，各种努力均无法克服这种治理机制所带来的负面效应，而随着外部环境的变化以及官僚制自身的进一步扩张，这种负面效应日趋严重，集中体现为科层体系自身的运行效率问题越来越突出。这种现象即“科层内卷化”，随着官僚机构及人员的不断膨胀和扩张，内部协调和管理工作不断增加，但行政效率并未提高，公共行为越来越具有内耗的色彩。这导致科层组织运行成本不断增加、运行绩效不断降低。“文山会海”则是这一问题的表征，也是对国家治理科层化困境的一种隐喻。周庆智形象地将会议与文件比喻为科层体系这辆“战车”的“履带”。现在的问题是，“这个‘履带’越来越厚重，不仅不能有效地帮助战车爬坡越岭，反而加重了战车的负荷，以至于把战车的能量大大地消耗掉了”。

　　可见，对科层制的依赖超出了科层组织的功能限度，这正是国家治理过度科层化问题的实质，也是“文山会海”问题的根源。

　　因此，对“文山会海”的治理必须针对其实质及根源，采取有效措施克服国家治理的过度科层化。首先是逐步缩小科层治理的边界，充分发挥市场治理、网络治理的作用，切实推进政府职能转变，减少对微观事务的过多干预。其次是推进权力下放。这不但可以降低组织运行成本，减少各种上传下达类文件与会议的数量，还有利于提高科层组织对于外部环境变化的反应能力，更好地满足外部的需要。最后是促进民主治理。要根据经济社会发展的需要适度弱化行政主导型的发展体制，同时向公众赋权，推动公众对地方公共事务的参与。这样，通过民主的力量约束科层，不但可以有效抑制科层组织的扩张及自利倾向，还能强化科层组织行为的结果导向，使科层组织更加关注外部的需要，更加重视对具体问题的解决，从而提高科层组织的治理绩效。

　　（作者单位：华东理工大学社会与公共管理学院）