我国经济社会转型以“渐进式变迁”为基础。这种变迁的发生，以政策调整而非体制改革为基础。所以，要理解中国的经济社会改革过程，关键是理解我国的政策过程逻辑。

　　“顶层设计—地方细则”是一种理论传统

　　在我国，“顶层设计—地方细则”模式是非常重要的治理模式。现实中，对于某些需要整体性回应的政策问题，中央政府会出台指导性文件，然后通过赋予某一层级地方政府制定“细则”的权力，由此地方细则—顶层设计一道构成了特定政策的总体。这一政策过程，从中央政府的政策设计、中央政府的政策锚定到地方政府的细则制定，既可以实现中央政府对政策议程的把控，又可以兼顾地方的“灵活性”，是我国典型的国家治理模式。

　　以社会建构—政策设计理论为视角，构建解释中国顶层设计—地方细则的理论基础，需要理解中国的制度情境与政策问题本身的互动。而随着我国决策过程的开放，政策过程已经从原来的“关门决策”逐渐过渡到“开放决策”，这加深了对某些社会问题进行整体回应的必要性。在这一过程中，外部社会群体会在整体上对政府施加压力、建构社会问题，从而改变政府的政策议程和决策。理论上看，一方面是政策本身的属性影响政治过程；另一方面，在政策过程视角下，政策会产生复杂的资源效应以及话语效应，从而对政治过程产生影响。基于中国的制度情境，在社会建构和政策设计框架下，洞察顶层设计—地方细则过程，我们发现政策研究的一个深刻的理论传统——政策影响政治的理论。

　　“政策建构政治”的两个维度

　　对于我国的“顶层设计—地方细则”过程，“政策建构政治”是一个恰当而又合适的逻辑概念。“政策建构政治”包括两个维度的建构过程：维度一，政策属性对政治过程的影响；维度二，在“顶层设计—地方细则”的过程中，顶层设计对政策子系统的重塑以及对次级政策子系统的建构效应。

　　从政策属性来看，“顶层设计—地方细则”往往源自中央政府进行整体性回应的需要。这种整体性，意味着分散的、基于地方政府的回应无法在整体上回应外部政策的压力，此时，中央政府必须在整体上对政策进行“表态”。正是在这一时间段，中央政府被置于意义和利益的丛林之中，中央政府的政策设计往往是一种“政治协商”的结果。而这一协商往往是以中央政府以及特定政府部门占据“中心性”角色为基础的。中央政府可以利用非常多样化的话语框架实现政策场域的社会建构，进而改变和锚定特定政策场域被建构的逻辑，操纵政策问题、政策工具以及目标人群被建构的逻辑，从而实现政策设计。这一操纵和建构的过程也会产生系统的分配效应：目标人群的“区隔”和再造，以及不同目标人群的政治资源，二者一道可以解释政策设计的结果，以及政策收益和负担的分配。

　　从“顶层设计”的建构效应来看，基于整体性政策压力回应的“顶层设计”会对政策过程进行“锚定”。这种锚定主要包括三层逻辑：逻辑一，政策框架结构化。此时，有关政策争论会内嵌于特定“政策框架”之内。逻辑二，“顶层设计”重塑纵向的决策权分配，随着“决策权”下沉，“顶层设计”创造了更多的次级政策子系统，进而创造了“新的政治”。逻辑三，在政策锚定的过程中，对于不同的目标人群，无论是事实上的还是象征性的“赋权”，都会显著影响政策变迁的逻辑。例如，某些关键目标人群的政策参与策略会发生改变，影响政策变迁。最终，“顶层设计”创造了新的议题，也创造了特定议题之内的新的政治。在政策建构的“约束”之下，基于“新的政治”，地方政府会基于自身的政治经济环境，在政策框架下进行政策“再设计”，从而在整体上重构政策的整个逻辑。

　　复杂政策的分层政治建构

　　在“政策建构政治”的逻辑下，政策本身的属性对于中国差异化治理模式的建构具有重要的理论意义。但在不同的政策领域，政策本身是否需要进行整体性回应同样具有重要意义。这意味着，一旦政策本身不需要进行整体回应，中国的治理过程赋予了非常多样化的地方实验的空间，例如“试验模式”可以被视为最关键的治理结构。但是，一旦需要整体性回应，此时，政策本身的技术复杂性就是理解不同治理模式的关键。

　　然而，不同的政策过程体现的正是国家治理过程的“弹性治理”逻辑，即针对不同的政策领域，给定特定政策选择可能带来的复杂影响，中央政府可以对政策决策权进行“有选择的集权”，既可以促进学习效应，也可以分散整体决策所带来的社会风险，从而实现整体治理的稳定性。这也可以更深入地理解“顶层设计—地方细则”以及“层级制实验”所蕴含的理论意义。对于“层级制实验”而言，地方政府既带来了政策工具的经验，也可以对特定政策工具可能带来的政策风险进行观察和分散。最终，中央政府通过审慎的有选择的控制性实验，以及央地之间的“上下互动”，实现稳定的政策变迁。

　　但是，顶层设计模式所构建的央地关系逻辑，与层级制实验所主导的上下级政府之间的政策学习不同。顶层设计已经实现了政策目标和政策工具的选择，并将具体的规制细则“下放”到地方政府，是一种明确的回应外部整体性压力的政治策略。在整体性回应的政策设计中，中央政府往往分配象征性的利益，从而将具体的政策设计下沉到地方政府之中，让地方政府实现差异化回应。此时，象征性利益意味着政治冲突场域的下沉，或者说，顶层设计重构了政治场域。此时，权力关系由于决策权的下沉，政治冲突被下放到次级子系统，从而将潜在的利益分配压力，以及利益分配压力可能带来的社会冲突也一道下沉。这样的政策细则设计可能带来的决策风险，并不会在整体上冲击治理体系的稳定性。

　　由此可知，这一治理模式的核心在于中央政府会针对不同的政策场域进行纵向治理权的有选择性分配，央地之间的关系不仅仅是权力—利益博弈关系，也可能是层级化的象征性利益—实质性利益，以及风险规避—风险分散的合作关系。在这一过程中，中央政府并没有充分的激励实现政策的明晰化，或者说，“有意的制度模糊”本就是中央政府的初衷。有意的含混性，既赋予了地方政府实验和选择的权力，地方政府拥有了更为充分的激励和自主性，有助于通过“试错”和“学习”提高解决社会问题的能力；同时，也赋予了中央政府更大的解释和控制地方政府政策过程的空间，从而为中央政府获得更多的象征性利益，以及通过地方政治过程进行风险规避和风险分散的能力。

　　总之，“政策建构政治”模式极大地启发了有关中国治理模式的研究。随着中国进入转型期，政治过程的不断开放，从央地关系的治理模式来看，“顶层设计—地方细则”将与其他的央地关系治理模式一道，成为我国“弹性治理”的重要体现。

　　（作者单位：华中师范大学公共管理学院行政管理系；中国人民大学公共管理学院公共政策研究所）