习近平总书记在党的十九大报告中提出，“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时，习近平总书记再次强调：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”构建国土空间开发保护制度是我国未来资源、环境管理的重要遵循和依据，是我国在未来一个时期加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重要工作内容。

　　同发达国家相比，我国国土空间开发存在的问题依然突出。我国国土空间资源十分短缺，其中人均土地面积、人均耕地面积、人均森林面积都未达到世界平均水平。生态环境污染严重，其中大气、水资源、土壤污染严重，国土空间开发无序、需求不平衡、利用效率较低。某些地区生态保护红线、城镇开发边界线、永久基本农田红线协同划定不清晰。资源环境承载能力监测预警、生态环境损害责任终身追究、领导干部资源环境审计等督察制度有待完善。因此，习近平总书记提出的构建国土空间开发保护制度具有极其重要的理论价值和实践意义。总体来说，需要做好以下几方面的工作。

　　首先，完善主体功能区配套政策。全国主体功能区规划的提出代表了我国国土空间开发思维的重大转变，是我国区域调控理念的重大创新，对推动社会可持续发展具有重要意义。其一，以主体功能区规划为基础，统筹协调各类空间性规划。推进“多规合一”，实现空间规划全覆盖，加强空间规划对其他规划的约束、引领作用，推进空间治理体系及能力的现代化。促进区域协调发展，统筹规划国土空间开发保护的战略格局，推动形成科学、有效、全面的城市化格局和生态安全格局。其二，结合各项政策，多管齐下综合施策。加强对自然资源开发强度的评价与检测，既要参考全国整体的资源分布状况，也要根据各地区资源环境的实际情况制定相应的预警评价体系。有效保护生态空间，从源头上改变当前我国生态环境不断恶化的趋势，制止生态环境先破坏后恢复的行为。对资源开发利用进行有效监督、管理、评估，促进资源合理配置、高效利用，从根源上控制国土空间开发强度。其三，科学界定各级政府和部门职责。在国家层面上，以构建全国国土空间格局为主基调，面向国家问题和目标，体现国家整体意志。在省级层面上，各区域具体落实国家层面发展战略，因地制宜，推动形成主体功能区，统筹省级国土空间管理，引领市县国土空间管控。建立自上而下的纵向分工协调体系，由中央政府承担用地指标规划的总协调、总指挥功能，地方政府负责衔接、落实中央政府出台的各项规划。

　　其次，健全国土空间用途管制制度。其一，由自然资源部统一行使国土空间用途管制职责，实现用途管制全覆盖。结合“多规合一”，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠冲突等问题，构建全国统一、分级管理的国土空间保护体制，为提高我国国土空间治理能力提供制度保障。以土地用途管制制度为基础，科学划分空间用途管制层级，有效解决区域空间用途管制缺位、越位、重复等问题。其二，划定且严守三条控制红线。除了保护重点耕地外，禁止不合理的开发活动，解决过度开采、管理混乱等问题。充分发挥生态保护红线的底线作用，保护各类自然资源，实现生态红线管控生态空间，确保生态环境性质不改变。积极引导城镇开发边界的划定工作，促进经济和生态协调发展。其三，建立覆盖全域的国土空间动态监测系统。统一制定所有资源要素的标准体系和实施细则，解决自然资源要素配置问题，以国土空间用途管制为手段，精准管控生态环境、自然资源，对各种自然资源要素及整个生态系统进行有效监督、管理、评估，促进资源合理配置、高效利用，动态监管国土空间。

　　最后，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。其一，加强自然保护地体系的顶层设计及系统规划。构建生态安全屏障，结合“多规合一”，进一步完善生态保护红线，明确各类自然保护区之间的关系，合理界定国家公园边界范围，形成符合我国目前生态状况的自然保护地体系。结合“两个一百年”奋斗目标，完成国家公园试点任务，研究、建立、完善统一的国家公园管理机制，全面推进国家公园统一管理，实施最严格的保护制度。其二，研究、制定、出台自然资源法。目前，现行的自然资源法律、法规已经无法满足我国自然资源开发利用的发展要求，亟须研究、制定、出台一部针对我国目前国土空间状况，以自然资源开发、利用、保护为目的，覆盖全面、可行度高、功效性强的基本法律。其三，构建以政府为主导、多元主体共同参与的保护地治理体系。政府大力推进生态文明建设，充分发挥市场的决定性作用，企业树立社会责任意识，履行保护生态环境的重任。建立全民参与的监督机制，推动形成全社会治理的格局，构建自然保护地体系。

　　（作者单位：中国地质大学（武汉）经济管理学院；中国人民大学环境学院）