2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，旨在减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”）。关于“双减”的落实问题，一直以来备受人们关注，看来这不只是一时的“热点”，而是一项长期性的大事，因此需要从教育考试制度改革入手，实现“双减”的长效化，并使其回归常态化的教育教学活动中。对于在“双减”进程中关键应减什么这一问题，从教育考试制度改革视角看，比较一致的建议是“减中考”，但“减中考”绝不能是一般性的方式方法改革，而应该重在治本——应尽快普及十二年制义务教育以实现“双减”的长效化和常态化。
中考分流引起义务教育阶段学生及家长非理性竞争
教育与考试是一对孪生兄弟，从学校产生那天起，伴随着教育就有了多种方式的考试。一方面，考试用来检测学生对所学内容的掌握程度，同时也为检查教师对所教内容施教的水平；另一方面，随着学校教育在社会上地位的日益凸显，考试又用来评估学校教育目标和教育质量的实现状况。为此，从古至今考试制度对教育的影响，无论是积极的还是消极的，都是十分重大而深刻的。就科举制度来说，它本身与教育并无直接关系，只是中国古代朝廷选拔官吏的一种考试制度。但由于学校教育和学子读书与社会用才和士人升迁紧密联系，因此在古代社会，科举考试严重地左右着学校教育和社会风气，影响着学校教育内容、人才培养质量、教育教学风气和读书人的学习积极性等。
只要有考试制度，就极易引起学生学业负担过重，特别是具有分流性和选拔性的考试制度对学生学业的影响更大，而中考就是这样一种考试制度。中考制度自实施后实际发挥的作用有二：一是以省市为单位评价九年制义务教育学校的办学质量；二是引导初中学生向普通高中与中等职业学校分流。但是，随着高等教育大众化的快速发展，学生接受更高层次的教育需求逐步攀升，中考制度的作用之二日益凸显，初中学生向普高与职高分流，成为家长和学生普遍高度重视的分界线，由此引发社会上出现“内卷”的非理性竞争，造成义务教育学段学生课业负担过重。如今，中考制度的实施对九年制义务教育学段的学生及其家长的影响，远远超过这种考试制度建立时的初衷，各地通过中考这个独木桥简单地分流一部分学生上普通高中，而另一部分学生则进入中等职业学校。这种分流过早地给孩子贴了标签，使他们在十四五岁懵懵懂懂的时候就被抛到社会的另一边，在一定程度上扼杀了孩子的创造性和适应性，更有失基础教育的公平性原则。就中考与高考相比较而言，中考的分流分层只有普高和职高两种，渠道更为单一；而高考后的大学类型较多，分流分层的渠道也是多种多样。按照就近效应原则，越是靠近的事物，越对身临其境者影响大。为此，学生家长最关注的是自己的孩子是否能考过中考线，学生本人最焦虑的是自己考不过中考线而被同学看不起，社会上对中小学教育的内卷之风由此而起，学生的课业负担也就如同多米诺骨牌效应一般，从幼儿园、小学到初中发生连锁反应。所以，有必要推进普及中小学十二年制义务教育进程，从制度上保证“双减”有效落实，推进基础教育走向常态化发展。
普及十二年制义务教育是实现“双减”长效化的积极举措
自康有为、梁启超等人在清末维新变法中提出实施小学义务教育主张，中国普及义务教育已有一百多年的历史；其间经历从初级小学到高级小学向初级中学延伸，实现了目前全面普及中小学九年制义务教育的现状。百年义务教育发展史所呈现的规律性特征是，普及教育与义务教育相辅而行，表现为在初级教育普及发展的基础上，具备一定条件后开始实施一定学段的义务教育；而为保障普及教育的有效实施，又以法律法规的形式逐步确定其义务性、免费性、强迫性、公平性和均衡性等内容要求。同时，百年义务教育发展史也证明，中国近现代社会的深刻变革引起义务教育的成效发生了巨大变化，以中华人民共和国成立为分水岭：前50余年，人民处于水深火热之中，实施义务教育无论是议论还是政策多为一纸空文；后50多年，在中国共产党领导下，国家长治久安，社会政治、经济、文化和教育环境为普及义务教育提供了强有力的保障条件，于2011年全面完成普及九年义务教育的战略目标，实现了中国人民一百年来普及义务教育的一个阶段性梦想。但是，义务教育在各地县域之间和城乡之间发展中的不均衡及其优质均衡发展，仍然是提高义务教育质量和全面实现义务教育公平的关键问题。为此，国务院督学委员会于2013年初启动县域义务教育均衡发展评估认定与实际推进工作，到2020年12月，全国所有的县（市、区）整体完成并通过基本均衡评估认定。2019年10月，教育部决定在完成全国县域义务教育均衡发展评估认定的基础上，开展新的县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作。由此看来，我国义务教育由九年制向十二年制延伸的客观态势已经基本形成，表现在：一是2021年“十四五”开局之年开启全面建设社会主义现代化国家新征程以后，各省（区、直辖市）所属县（市、区）在巩固县域义务教育均衡发展成果的基础上，将逐步实现县域义务教育优质均衡发展，从此将开启普及十二年制义务教育的伟大工程，以高质量的基础教育发展支持人力资源强国与综合实力大国建设。二是“十三五”规划（2016—2020年）期间，全国各省区和直辖市已先后开始实行高中阶段的三年免费教育，有些经济发达的市县实施得更早，从而为大部分学生接受高中段教育提供了必要的条件。据教育部《2020年全国教育事业统计主要结果》显示，2020年，高中阶段毛入学率达到91.2%。这预示着普及高中教育已经实现了预期目标，也为普及十二年义务教育打下扎实的基础。
但存在的客观现状是，各市县要根据政策规定在高中阶段举办普通高中和职业中学，并有就学指标的硬性规定，导致愿意接受高中阶段教育的学生，分流为普通高中与中等职业学校两个部分。由此引发如下两个问题的讨论：一是中国近年来要不要加快义务教育由九年制向十二年制延伸步伐？二是中等职业教育是否有必要全部转型为高等职业教育？第一个问题的答案是，我国十二年制义务教育的客观态势和基础条件业已形成，而且普及十二年制义务教育是世界发达国家发展基础教育的必然趋势，更是把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的客观要求。我国各省区经济和教育等发展不平衡，各市县可通过分段实施逐步普及十二年制义务教育（总年限可适当减少1年），并将中等职业学校升为高等职业技术学院。为此，我们调研了部分县、区的教育主管领导，他们认为，目前普及高中义务教育的校舍和师资已基本具备，而且办普通高中要比办职业中学省钱省人，家长和学生都高兴。第二个问题也有明确的答案：首先，普通高中与职业中学并行发展的教育制度不能一成不变，而应顺乎社会发展的实际需求做出大的改革创新。2002年，国务院发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出要以中等职业教育为重点，保持职业教育与普通高中教育的比例大体相当。这一政策的实施，在一定时期为我国培养了一大批普通产业劳动者。但时过20年，随着我国产业层级的跃升和智能制造技术的推进，学生从初中毕业后进入中等职业学校的培养模式已无法满足高端产业发展对技术工人的需求。其次，从学生和家长的教育需求来看，《中华人民共和国劳动法》规定“年满十六周岁未满十八周岁的劳动者”是“未成年工”，这部分人过早地进入劳动力市场，极易对他们的身心健康和个人日后发展造成不良影响；同时，这个年龄段是学生由少年向青年成长和成熟的关键期，正是他们学习基础知识、塑造思想品德的最佳时期，也是接受普通高中教育的重要学龄期；而且，大部分学生家长也都希望自己的孩子能够进入普通高中，接受完整的基础科学文化知识教育。所以，我国在全面实现县域义务教育均衡发展以后，应尽快逐步推进十二年制的中小学义务教育，在中学阶段终止初、高两级分段，普及普通高中段的义务教育，提升中等职业教育为高等职业技术教育。由此一来，我国中小学就可实行“五、六”“六、五”或“六、六”的完全小学和完全中学的11年或12年一贯制学制。这是完善中国特色学制体系建设的重要内容之一，也是切实实现“双减”长效化的制度保障。
（作者单位：陕西师范大学教育学部）
