习近平总书记强调，全面推进依法治国，必须坚持科学立法。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”建设法治中国，必须加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，以高质量立法保障高质量发展、推进全面深化改革、维护社会稳定。

　　科学立法的核心在于尊重和体现客观规律

　　把握科学立法，首先必须理解科学的含义。根据《现代汉语词典》的解释，科学，作为名词，是指反映自然、社会、思维等的客观规律的分科的知识体系；作为形容词或副词，是指合乎科学的，也即合乎客观规律的。据此，可以认为，科学立法，是指合乎客观规律的立法，或者说，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。以此为指导，联系立法实际，可以得出科学立法的四点核心要义。

　　第一，从国家治理层面看，科学立法要求立法要符合法治精神，即体现人民意志、维护人民权益、约束国家权力。立法的目的在于为人们的社会活动提供行为准则，实现国家治理，因此，科学立法首先必须从国家治理层面考虑问题。从国家治理层面看，从人治到法治是国家治理发展的客观规律，因此，科学立法的要义就是要符合法治精神，这与良法善治的本质要求是相一致的。依法治国的实质是依法治权，“把权力关进制度的笼子”。也正是在这个意义上，科学立法的提出赋予了立法价值要求。

　　第二，从法律体系层面看，科学立法要求立法要维护法律体系的统一性、完善性，确保法律之间的和谐。国家治理是一个系统工程，因此，科学立法还要求我们从法律体系层面考虑问题。从法律体系层面看，从单一立法到全面立法，从法律体系的不完善到逐步完善是客观规律。其中包含两层含义，一是法律体系整体的健全完善，凡是实践需要的法律都应该有，法律能够保障实践的需要；二是法律体系内部的统一协调，不仅上位法与下位法之间统一协调，而且同一位阶的法律之间也不矛盾、“不打架”。

　　第三，从法律内容层面看，科学立法要求每一项法律条款都应该符合其所规范的对象的内在的本质的必然的联系、符合事物发展的客观规律。国家法律体系是由具体的法律构成的，而每一部具体的法律又都包含有其特定的规范对象和内容，因此，科学立法不仅要求法律体系整体的科学性，而且要求每一项法律所规范的对象和内容的科学性。这里必须强调的是，这句话包含两层含义：首先是强调所规范的对象的科学性。没有所规范的对象的科学性，就谈不上后面的内容的科学性。借鉴恩格斯在《集权和自由》一文中对集权活动的限定，法律所规范的对象也可以做这样的限定，即法律所规范的应当是具有普遍意义的社会行为。它应当包括一切被认为具有普遍意义的社会行为，而涉及这个或那个的个人行为则不在内。这意味着，法律的规范对象没有包括一切被认为具有普遍意义的社会行为是不科学的，而把仅涉及这个或那个的个人行为包括在内也是不科学的。

　　第四，从法律实践层面看，科学立法要求法律必须是明确的、有约束力的、可执行的，必须随着实践的发展而发展。首先，实践是法律的基础，法律必须随着实践的发展而发展。实践发展永无止境，立法工作也永无止境。实践发展了，必然对立法工作提出新的要求，法律内容必须根据实践的发展而有所调整、发展、完善。这也正是立法工作必须包含立、改、废、释并举的主要依据。其次，法律规范行为、指导实践，为此要求法律必须是明确的、有约束力的、可执行的。只有明确的、有约束力的、可执行的法律，才是科学的法律。所谓明确的，是指法律的规定必须具体细致，不能模棱两可，什么是可以的，什么是必须的，什么是禁止的，违反了法律会产生什么样的后果等，都要有明确的规定。所谓有约束力的，是指法律能够对公民的社会行为产生约束力。其基本要求是对违法行为要有明确的惩治措施的具体规定，以使人们能够产生对法律的敬畏，从而自觉地约束自己的行为。法律中如果缺乏了对违法行为惩治措施的具体规定，必然导致法律成为“没有牙齿的老虎”，也就难以产生约束力。所谓可执行的，是指法律规定是实事求是的，要求不仅是必要的，而且是可以做得到的，对违法行为的处罚也是适当的，令人信服的。这里说的实事求是、做得到的，应该包括理论和实践的综合权衡、社会需要和个人需要的综合权衡。对公权力机关来讲，非必要不赋权；对普通公民来讲，非必要不禁止。把完全属于私益领域的事情纳入法律调整的范畴，实际上是不可执行的，因此也是不科学的。

　　通过民主立法和依法立法实现科学立法

　　习近平总书记在谈到科学立法时，还往往与民主立法、依法立法并提、联用。这实际上是既强调了科学立法，又说明了如何科学立法，为我们指明了实现科学立法的基本路径。在这一句话中，科学立法是核心，民主立法、依法立法是对科学立法的补充强调，说明的是实现科学立法的基本路径，即必须通过民主立法、依法立法来实现科学立法。

　　一方面，民主立法的核心是为了人民、依靠人民，强调人民是立法的主体。民主立法是立法符合法治精神，体现人民意志、维护人民权利、约束国家权力的最重要的保障。只有民主立法，才能保障科学立法。民主立法在具体实践中体现为：立法权由人民通过民主选举产生的代表机关掌握；代表机关在行使立法权时应该尽量全面地听取、收集、尊重各方面的意见建议，特别是与立法内容直接相关的群体的意见建议；为了更好地全面听取人民的意见建议，必须建立健全立法征求意见机制和增强立法透明度。比如设立地方各级立法联系点、定期听取联系点群众对立法的意见建议，建立重大立法事项座谈会、论证会、听证会制度以及通过多种形式在全社会征求意见建议机制等。为了有效保证公众参与立法，还必须增强立法透明度。从立法案的提出、草拟，提交立法机关讨论、审议以及意见的征求、反馈到最后的表决通过等各环节都要向群众公开，让群众了解，以提高群众参与的积极性，提高民主立法的水平，保证立法体现民意。

　　另一方面，依法立法的核心是以宪法为最高标准，维护法制的权威和统一，强调依据法定权限和程序制定、修改、解释或废除法律法规。依法立法从立法规范上，从权限和程序两个方面防止立法的随意妄为，守住科学立法的底线。同样，也只有依法立法才能保障科学立法。依法立法要点有三：一是宪法是国家的根本法、最高法，是立法的总依据，所有的法律法规都不能违背宪法或者与宪法相抵触，下位法不能违背上位法或者与上位法相抵触，否则无效，必须纠正。二是立法主体必须是具有立法权的主体，必须在宪法法律规定的立法权限范围内行使立法权，无权立法或越权立法都是无效的，必须纠正。三是即使是有权立法主体在立法权限范围内立法，也不是可以随意妄为的，也必须依据法定程序立法，不符合法定程序的立法是无效的，必须纠正。

　　（作者系福建师范大学法学院教授）