尼德兰联省共和国（1581—1795年）的经济奇迹和艺术成就长期备受关注和赞誉。17世纪被后人称为“荷兰的黄金时代”。与此相对，共和国虽然是最早的现代共和政体之一，其政治体制却饱受诟病，人们抱怨它漏洞百出、权责模糊、效率低下。甚至同时代的外国政要，有时都搞不清楚这个国家到底“谁说了算”。这个奇特的政体值得我们一探究竟。
共和国的中央机构为数不多而且权力不大。首先是联省议会，由7个省的代表团组成，每个省都有一票。大会主席每周更换，由各省的代表轮流担任。各省代表团往往带着训令来开会，没有自主决定权，纯粹是各省的传声筒，经常要向省议会汇报和请示。因此，联省议会的效率比较低下。原则上，所有重要决议都必须得到7个省的一致同意，但其实许多关键决议并不是一致做出而是多数决定，完全不顾某些省的反对。联省议会的权力非常有限，主要负责军事和外交。它本质上更像各省代表组成的会议，而非拥有实际最高权力的机构，或者说是两者的怪异结合物。
共和国的其他中央机构也较为孱弱。国务委员会这个看似重要的行政机构，但不是联省议会的附属委员会和执行机关，其成员往往也是联省议会的代表。在1627年之前，甚至包括一位或多位外国成员，如英国大使。中央另设有中央财政厅，但权力较为有限，而海军委员会实际上由中央和省共同控制。更重要的是，共和国并没有设置总统或总理这样的行政首脑，也没有中央法院，最多是在必要时针对具体案件设立特别法庭。由于共和国的中央机构极为精简，名不副实，对内几乎没有实权，因此无法将国家真正团结在一起，无法发挥“合众为一”的作用。很显然，共和国的政治中心并不在中央，起码不完全在这里。
共和国中与君主最为接近的是执政官（Stadholder），中世纪就已存在这个职位。领主不在时，他们代表领主进行统治。在西班牙统治时期，执政官是国王在不同地区的全权代表，从高级贵族中选拔。起义后，执政官失去了存在的依据，但却基于各种原因被保留了下来。执政官是唯一跨越省份的官职。1579年的《乌特勒支盟约》第九款规定，当各省在战争与和平以及税收等问题上发生争执时，执政官应当帮助各方达成和解。但是相当悖谬的是，执政官本身并不是一个中央职位，而是一个省级职位，他们是省议会的下属官员。自1620年后，执政官由各个省议会任命和授权，任期为终身。不过，这并不能完全反映执政官的实际地位和影响力。
执政官享有广泛的权力，甚至包括主权性质的权力。执政官在省内拥有广泛的人事任命权。他有权从候选名单中任命投票市镇的行政长官（包括市长和治安官），甚至议会成员。其中最引人瞩目的是“变更政府”（wetsverzetting）的权力，即抛弃常规程序，单方面任免市镇公职人员的非常权力。这就带来了一个有些荒谬的现象，即由议会任命的执政官却有权通过任命权改变该议会的构成。此外，执政官还拥有维护真宗教的权力和赦免权。
谈到执政官就必须谈到奥兰治亲王。在共和国时期，执政官几乎被奥兰治家族垄断，他们常常兼任几个省的执政官。亲王还是国务委员会的成员，并且担任共和国的最高军事统帅，掌握共和国的军权，控制军队中的大量职务。亲王不仅拥有左右共和国命运的实权，而且还具有特殊的政治优势。威廉一世是实至名归的“国父”，后来的亲王不断叠加这个效果，特别是其中几位的卓越战绩。此外，亲王是最显赫的贵族，且常常与外国王室通婚，被认为是上帝命定的宗教守护者，享有传统君主的光环和威望。因此，他们很容易被视为国家象征，能够激发不假思索的忠诚和拥护，成为民族认同的来源。凭借这个优势，亲王能够打造巨大的恩庇网络，渗透到国家的各个角落。一个共和国却常常由一个“准君主”人物掌握实际领导权，这多少有些悖谬。
不过，在某些时期，共和国由荷兰省议会及其大法议长来领导。这就涉及中央与各省的关系以及荷兰省的特殊地位。在共和国，各省都有极大的独立性和自治权。联省议会无权直接干涉各省内部事务。各省自主管理，并在联省议会中享有否决权。这个政体特点一方面是传统使然。地方自治在建国之前已是事实，维护传统特权和自治地位本身就是起义的目的。另一方面，它源自共和国的一个特殊国情，即荷兰省的绝对支配地位。
荷兰省的人口比例较大，占总人口的40%左右，经济遥遥领先，承担了共和国近60%的开支，比其他省加起来还要多。整个国家（包括军队）都主要由荷兰省供养。共和国的海外殖民和贸易基本上由荷兰省主导。共和国的诸多外国贷款是由荷兰省议会来签订，或者说基于荷兰省的信用。上述经济优势使得荷兰省握有巨大的话语权，自中世纪以来就是各省的领头羊。莱斯特伯爵离开后，荷兰省议会成为共和国最重要的决策机构。尽管各省都乐于拥有平等地位并享有否决权，但是这个制度设计不利于达成共识。此时，作为整个国家发动机的荷兰省可以发挥特殊作用，凭借其强大的谈判地位，迫使各省做出共同决策，当然本省利益必然是其首先考虑的因素。换言之，省级自治使得共和国有散架的倾向，但是荷兰省可以在某种程度上发挥整合作用，不过这种整合又是以荷兰省而非全国的利益为基础。
荷兰省最重要的政治职位是大法议长，任期3年（后改为5年），配有工作人员。他是荷兰省议会及其常委会的成员和法律顾问，主持和主导议会进程，作为贵族代表首先发言并总结议会辩论。他还在联省议会、国务委员会和海军委员会代表荷兰省。虽然他仅仅是一位省级官员，但是凭借荷兰省的主导地位，其大法议长却能够成为全国政治领袖，掌控共和国的内政外交，例如奥登巴恩维尔特和德·维特。这就导致他们极有可能与奥兰治亲王发生冲突，例如奥登巴恩维尔特于1618年被莫里斯亲王“非法”处死。
这个政体的悖谬，首先源于尼德兰的起义和建国的保守性。尊重传统和先例，保卫既有权利是人们普遍信奉的原则。因此，新国家仅对既有的政治架构做了微调，几乎没有创设新的权力机构，没有解决明显的体制问题。在主权国家和中央机构兴起的17世纪，尼德兰共和国像是一个奇怪的异类；与后来的英美宪制相比，它又是一个非常不成熟的共和政体。
共和国有自己的领导模式和制衡关系，但确实不够清晰明确，混杂了正式制度和非正式制度，联省议会、亲王、荷兰省以及地方摄政等一直在不断展开博弈。这个新旧混合的政体的缺陷也很明显，容易受到国内外局势、政治人物的决断、宗教冲突等因素的直接影响，无法有力保持内部稳定，也没能一直延续至今。不过，我们也不得不承认，在相当长的一段时间内，尼德兰联省共和国是现代早期比较成功的国家之一。共和国并不是没有遭遇过重大危机，但从没有真正陷入内战而分崩离析。一个似乎为僵局和内乱而设计的政体，却缔造了一个全新的世界强国，这恐怕是它最耐人寻味的地方。
（作者单位：华东政法大学科学研究院）
