■运用《监察法》治理农村基层腐败是保障中央惠民政策真正落地的重要抓手。

　　图为2018年4月18日，河南省宝丰县纪检干部在马街村小马街书会会场为村居纪检员讲解监察法条文。图片来源：中国新闻图片网

　　自党的十八大以来，习近平总书记多次在重要场合就“三农”问题作出指示，“解决农民问题的当务之急在于扶贫脱贫，当前也正进入脱贫攻坚最为关键的阶段”。作为一项系统性的民生工程，脱贫扶贫攻坚工作需要多方面的联合发力，而运用《监察法》治理农村基层腐败是保障中央惠民政策真正落地的重要抓手。

　　诚然，中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，各地党纪部门也不同程度地对本辖区的农村自治组织展开巡视，尤其是在今年的十九届中央纪委二次全会上，更是明确提出将“坚决整治群众身边腐败问题”作为各级纪委工作的重心。在此背景下，“小官巨贪”“微腐败”等现象的报道时有曝光，相关措施也确实对农村反腐产生了一定的实效，农村的政治生态明显得以好转。但鉴于农村基层腐败是诸多原因相互作用而形成的结果，例如法治观念淡薄、传统意识浓厚、强民惠民信息闭塞以及监督机制疲软等，这就意味着农村基层腐败的治理并非朝夕之间，需要依靠具体、有力的长效机制。在《监察法》实施之际，可以通过明晰《监察法》中的相关规定，从而形成稳定、有效的农村基层腐败治理体系。

　　及时向农村基层自治组织派出监察专员

　　与法、检系统相似，我国在组织体系上，分别设置了国家级、省级、市级以及县级四个级别的监察委员会。其中，行政级别最低的是县级监察委员会，但各县的人口、地域以及基层自治组织的数量均存在差异。如果仅仅依赖县级监察委员会自上而下“被动型”的治理农村腐败，除在辖区基层内具有相当影响力的贪腐案件外，其他影响力较小的案件很难被发现，从数量上看，基层腐败现象依然严重，制约了脱贫扶贫的进度。

　　按照《监察法》第12条规定，各级监察委员会可以向法律法规授权的单位以及所管辖的行政区划等派驻或者派出监察机构、监察专员。鉴于此，县级监察委员会应当在基层自治组织中设置监察专员，在监察专员的数量上，根据自治组织内的村民数量、经济发展、贫富程度等实际情况，由一名监察专员专门分管一个或者若干个基层自治组织，监察专员需要主动发现自治组织内的腐败问题，并及时向隶属的县级监察委员会汇报。同时，为避免监察人员岗位固化所带来的“利益输送”，应当建立监察专员定期流动以及轮岗、监督机制。

　　重点监察农村基层自治组织中的部分对象

　　按照《监察法》第15条规定，将监察机关的监察对象界分为六个类别，其中，可能涉及农村基层自治组织人员管辖的分别为“基层群众性自治组中从事管理的人员”和“其他依法履行公职的人员”。可以说，这两类人员划分已经基本实现了基层自治组织中腐败人员管辖的“全覆盖”，但基于村民关系比较复杂的考虑，当依法规定的被监察人员涉及腐败时，可能牵涉到无管辖权的村民以及其他社会人员，比如村领导为“村霸”等恶势力提供“保护伞”的现象。

　　对此，应当根据办案的实际需要，或采用并案管辖的模式，将牵涉的人员部分或全部纳入管辖范围，或采用分案管辖的模式，将无管辖权的人员移交相关部门处理。在监督过程中，正如习近平总书记所指出的，“农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人”，因此，农村反腐时应当分清主次矛盾，重点监察基层自治组织中的部分对象。在“微腐败”的人员构成中，以基层村干部居多，村“两委”一把手、村“两委”班子集体腐败现象比较常见，监察机关需要重点突出对这些对象的监督，抓住治理农村基层腐败的“牛鼻子”。

　　鼓励村民提供相关的涉腐线索

　　根据前述，为了提高监察实效，县级监察机关应当由“被动型”回应转向“主动型”发现的监察模式，但据国家统计局年初发布的《2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国大陆总人口有13.9亿人，其中城镇常住人口有8.13亿人，占总人口比重的58.52%，可以发现，我国农村常住人口至少有5亿多人。如果仅凭数量有限的监察专员主动发现腐败案件，显然会陷入疲于应付、监督不力的监察困境，这就需要涉腐线索的充分介入。

　　按照《监察法》第36条规定，监察机关应当建立问题线索处理、审查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。由此可见，监察机关内部已经规定了包含线索的处理、审查等一系列的流程，而监察机关需要做的是保障涉腐线索的“源头”，鼓励村民通过举报等途径获取相关的涉腐线索。当线索确系属实时，监察机关应当给予相应的奖励，并根据实际情况的需要，给予线索提供人必要的人身保护。反之，对于提供线索不实的，根据村民的主观心态作出是否处罚的决定。在掌握线索的基础上，监察机关通过向有关单位和个人了解情况，收集、调取相应的证据，从而及时查处村官优厚亲友、贪污扶贫救灾款等农村腐败现象。

　　监察官依法履行调查和处置的职责

　　回顾监察体制改革尚未推行之前，少见农村基层自治组织的腐败人员被追究刑事责任，这一定程度上是因为纪委部门先行介入时，由于缺乏相关法律依据，尽管收集了大量的内容客观真实的证据，这些证据在进入刑事领域后，由于取证程序失当、取证主体不适格等原因不得不依法排除，最终导致定罪证据不足，难以追究刑事责任。按照《监察法》第13条规定，派驻或派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，依法对公职人员进行调查、处置。与此同时，在《监察法》第五章中，整章规定了监察官开展监察工作时的具体程序。所以，监察官应当加强队伍建设，熟悉相关的法律法规，在办理基层自治组织中的腐败案件时，应当严格按照《监察法》及其相关部门法的规定履行调查和处置等职责。

　　习近平总书记强调：“改革开放的40年，是我国逐步消除贫困的40年。经过40年的接续奋斗，让7亿多人口摆脱了贫困，创造了人类减贫史上的奇迹。”在取得如此丰硕的脱贫扶贫成果时，为了如期打赢脱贫扶贫这场硬仗，有必要细化《监察法》中涉及农村基层腐败治理的具体路径，实现监察力量“下沉”，以及监察权科学、有效的运行，从而保障基层自治组织的廉洁性。唯有如此，方能真正形成农村基层反腐败“全覆盖”的长效机制。

　　（本文系重庆市教委科研项目“我国监察体制改革视阈下国家监察委员会的权力运行机制研究”（17SKG227）阶段性成果）

　　（作者单位：西南政法大学法学院）