在中国行政管理体制中，“府际关系”分为两类：纵向府际关系与横向府际关系。横向府际关系意指地方政府之间的关系，在“行政分权”和“经济分权”的基础上，地方政府积极为“增长”而“竞争”。地方政府之间的竞争是一把双刃剑：一方面极大地调动了地方政府的积极性，促进了经济社会发展；另一方面也贬损了“效率”和“福利”。因此，横向府际合作是地方政府之间协调的最优途径。但是，合作并不会轻易达成。基于现有文献，府际合作问题的研究应该建立一个府际合作影响因素的分析框架，深入细致地分析“资源依赖”“交易成本”“利益共享”“行动者”和“信任”五个因素在府际合作过程中的影响因子及其逻辑关联。

　　资源依赖：横向府际合作的前提基础

　　资源依赖理论是组织理论的重要理论，其前提假设是组织生存所需资源无法自给，因而必须与环境互动，交换资源。组织之间资源依赖程度取决于三个因素：资源的重要性、资源的可替代性、资源的利用率。府际合作必然涉及资源交换，同时也深受对自然资源依赖的影响。中国的地方政府具有高度同质性。同级地方政府在行政权力上对等，但在资源依赖上却不对等。

　　无论地方政府对资源依赖关系是否对称，资源交换与整合都迫在眉睫。生存和发展的现实需要促使地方政府之间加强合作，弥合资源短板。例如，区域之间的自然资源、教育资源、科技资源、人力资源等方面都存在较大差异，府际合作有利于资源流动，使地方政府互惠互利。因此，资源依赖与否决定着地方政府之间是否需要合作，资源依赖的程度决定地方政府之间合作的可能范围、空间与程度，资源依赖是否对称决定着地方政府之间合作关系的对等与否。

　　交易成本：横向府际合作困境的现实原因

　　“交易成本”是新制度经济学最具理论基础意义的范畴和分析工具。科斯最早发现了“交易成本”，但他并未就交易成本的决定因素、性质、如何计量等做进一步研究。科斯之后，对交易成本理论作出了巨大贡献的主要是新制度经济学家奥利弗·威廉姆森。威廉姆森认为，交易成本是研究经济组织的核心。交易成本主要取决于三个关键因素：资产专用性、不确定性程度与交易频率。任何组织的活动都会产生交易成本，政府组织也不例外。地方政府合作过程必然产生为达成合作的各种“交易成本”。地方政府合作的交易成本越高，合作产生“摩擦”与“风险”的可能性越大，合作越不容易达成。

　　交易成本导致地方政府可能面临严峻的府际集体行动困境。根据理查德·菲沃克等人的制度性集体行动理论框架，府际合作的交易成本可以分为府际合作前与正式合作两个阶段。府际合作前的交易成本，包括信息成本、协调成本和谈判成本；府际合作中的交易成本，包括执行成本、监督成本和代理成本。制度性集体行动是府际合作的“黏合剂”，在此框架下，碎片化的地方政府也能够有效地合作。合作机制包括自愿性参与机制和依赖高层权威机制，前者包括非正式网络、合同、授权协议、工作组、伙伴关系、构建网络；后者包括多重自组织系统、政府委员会、区域权威。

　　利益共享：横向府际合作的平衡机制

　　“利益共享”是府际合作的根本目的。府际合作的利益共享机制包括合作的“共荣利益”“利益分配”“利益平衡”等。“共荣利益”是府际合作的凝聚力。但是，“共荣利益”不一定是现成的，非经府际合作各方不断地谈判、协商、磨合等互动难以达成。而要想促成合作，仅仅关注“共荣利益”还不够，还需要在利益分配、成本分摊上建立严格的合作规则。

　　清晰界定合作成本与合作收益是合作的首要条件。合作的预期收益非但确定，而且稳定。因此，在合作的设计阶段，需要估算合作各方在合作中的“成本—收益”。地方政府之间能否顺利、持续地合作取决于能否清晰有效地划分成本和收益。“利益平衡”对府际合作同样至关重要。合作者除了考虑“绝对收益”，还要衡量“相对收益”，相对收益更是合作的充分条件。相对绩效评估被当作党的干部政治选拔的重要机制。晋升激励驱动官员相互竞争，产生邻域效应，据此能对官员做出相对绩效评估。因此，相对绩效才是官员晋升的关键机制。利益平衡机制也不可或缺，对因府际合作造成的利益相对受损方进行利益补偿。利益平衡机制包括诸如利益协商、利益补偿、利益争端调解、利益让渡机制、利益共享机制等。

　　行动者：横向府际合作的主导力量

　　府际合作的行动者包括地方政府、中央政府和政策企业家。在府际合作中，地方政府是核心行动者，上级政府也扮演着重要角色，政策企业家则是府际合作的重要推手。

　　中央政府是府际合作治理的“第一行动集团”。它扮演合作规则的制定者、合作执行的监督者、合作争议的裁决者和协调者角色。放权让利后，地方政府成为府际合作的“第一行动集团”，它具有独立的行为模式和自利的行为目标。即使地方政府处于自利状态，也有足够的经济激励和政治激励开展合作，获取合作剩余。

　　政策企业家是那些愿意投入其各种资源，以换取他们青睐的未来政策的人。他们可能是出于私利，也可能是公利。就政策问题而言，政策企业家试图将众人的目光吸引到焦点事件上；就政策建议而言，政策企业家对于软化过程至关重要；就将问题流、政治流、政策流三者结合而言，政策企业家在政策之窗开启时及时出现，将三股源流汇聚起来。府际合作本质上也是一项政策过程，政策企业家的利益往往嵌入府际合作中，内在动力驱使他们为促成合作而奔走各方。

　　信任：横向府际合作的文化动能

　　信任促进合作，它是府际合作中深层的精神文化因素。当代中国，“信任”已然成为一种稀缺资源，无论是人与人之间、企业与企业之间，抑或政府与政府之间。“信任危机”绝非危言耸听，而是一种日常文化心理状态。社会信任既是一种社会心理，更是一种文化或文明。它是社会主义市场经济运行的润滑剂，也是市场主体降低交易成本、减少冲突走向合作的黏合剂。府际合作离不开社会信任机制建构和社会文明建设。良好的社会信任机制能降低交易成本，增强信息共享，为交易关系创造价值。信任是竞争优势的重要来源。

　　在合作的不同阶段，主导的信任模式会发生转换。在合作前期，主要以计算型信任、制度型信任和合同型信任为主；在合作中期，主要以能力型信任和认知型信任为主；而在合作后期，则以个体信任和情感型信任为主。府际合作始于一定程度的信任。合作伙伴主要通过共享信息、分享知识、展示能力、良好意愿和持续跟进等方面建立信任，相反，未能持续跟进或单边行动则会破坏信任。因此，在府际合作过程中，既要努力建构信任、强化信任，也要时刻防范和减少破坏信任的要素。

　　（本文系江苏省教育厅哲学社会科学重大项目“一带一路战略实施过程中江苏地方政府协调机制研究”（2016ZDAXM004）阶段性成果）

　　（作者单位：苏州科技大学）