长期照护主要是指在人口老龄化的背景下，为了满足老年人或者其他丧失活动能力和智力者对日常生活的需要，为其提供饮食起居、日常生活、健康护理、康复治疗的基本公共服务制度。长期照护保险则指被保险人因为年老、疾病等原因造成身体、智力处于失能失智状态，需要专门的社会机构或者居家的照护而产生的护理费用给与补偿的健康保险，其是社会保险的重要组成部分，也是现代社会发展过程中保障公民基本生活的重要社会福利制度。在现实生活中，由于家庭结构改变导致照护功能持续减弱、老龄化快速推进导致照护费用不断增加、现有社会保障体系不健全导致照护服务不能满足社会需求时，就凸显出照护社会保障制度发展的困境和难题。

　　为此，我国开始着力探索长期照护保险制度的顶层设计，2016年6月，《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发[2016]80号）指出，要在我国15个试点地区探索建立“为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度”。目前从试点地区的运行成效看，效果显著，长期照护基金总体报销水平达到80%以上，减轻了照护家庭和机构的经济负担。长期照护保险制度在我国已经迈出实质性的一步。

　　把握立法机遇

　　2019年，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号）强调，要加快实施长期护理保险制度试点，建立健全长期照护服务体系，推动形成符合国情的长期护理保险制度框架。从法律制度系统构建解决失能失智群体的长期照护难题，建立长期照护保险法制，是完善我国社会保障体系的关键部分和重要环节。

　　第一，社会政策的民生转向是长期照护保险立法的关键。尽管法律制度优于社会政策，社会政策不能替代规范化的立法条文，但社会政策是法律制定的基础和先导，尤其是在社会保障立法中，社会政策是相关法律制定的前置引导和价值映射。这决定了长期照护政策的出台也是长期照护保险法制的内涵支撑，其稳定实施及良好运行为长期照护保险的立法提供了重要依据。第二，长期照护的巨大社会需要激发了立法诉求。仅以长期照护主要服务对象的老龄人口为例，预计到2030年和2050年我国将分别有6200万和9800万老年人口（按照国际通行的8%—10%的比例需要长期照护测算）需要长期照护服务，如果再考虑提供照护服务的家庭，则受影响的人口将会十分巨大。长期照护保险制度使得以往的以行政措施或政策为核心的失能失智群体的社会福利发生较大变化，即从行政措施到服务合同的转变，而长期照护服务需求、合同及消费者权利等关键词则是变化的具体象征。因此，长期照护保险制度的实施将是优秀的社会治理创新实践案例，而长期照护保险立法是长期照护制度有效运行的基础保障，也是社会主体实现社会保障权利的重要依据。第三，由于我国有关失能失智群体照顾权益的法律制度依然“碎片化”明显，这也导致尽管已经建立了基本养老、基本医疗保障等制度，在制度上为老年人或者其他弱势群体的疾病、意外风险提供了保障，但在应对失能失智风险等方面，尚缺少基本制度安排，尤其是长期照护的专门性法律尚未制定，也没有进入立法规划。因此，具有基本法律效力位阶的立法仍是解决问题的关键。

　　选择立法模式

　　在风险社会的背景下，发达国家在制定社会保障政策时都比较重视将长期照护纳入其中，建立长期照护保险制度已成为国际趋势。我国《宪法》第一章总纲第14条第4款明确规定，为了实现公民的社会保险权，国家有义务“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保险权或社会福利保险权，是指社会成员由于年老、疾病、失业、伤残、生育等原因失去劳动能力而没有正常收入来源时，国家使其通过社会保险制度获得物质帮助的权利。从本质上讲，社会成员尤其是老年人因失能失智的照护问题属于个人范畴，其相关利益人，如亲属有义务提供照护服务，但不可否认，随着照护问题演变成个人或家庭无力负担和解决的社会问题时，行政措施就有介入的义务。长期照护保险的目的就在于分担个人无力负担的照护风险，考虑到行政力量在参与起草相关权益保护法中的实际作用，应坚持国家与社会责任并重的立法理念。

　　由于历史发展、经济水平、社会条件的差异，不同国家的保险立法体例必然不同，但是随着长期照护需求的快速和大量增加，长期照护保险在社会保险中的地位只会越来越重要。有学者就明确提出，社会保险立法不能没有长期照护保险的内容，社会保险的真正“五险”应当是养老的老年年金、医疗的健康保险、就业的失业保险、工伤的职业伤害保险以及长期照护保险。2010年，我国采取专项立法的方式制定了《社会保险法》，确立了社会保险体系的法制化基本框架。但是，在该法中长期照护保险并没有被纳入，导致长期照护服务制度还只停留在行政政策上。而且，由于我国的整个社会保障制度还在探索和完善之中，制度定型远没有达到，制定统一的社会保障基本法的条件还不成熟。因此，根据立法惯例，长期照护保险立法采取专项立法体例比较合适，即制定一部专门性的《长期照护保险法》。

　　突破立法难点

　　长期照护保险兴起于发达国家，其发展过程与各国的国情、发展阶段直接相关，但大都经历了社会救助、医疗保险到实施长期照护政策，再到建立长期照护保险法律制度的历程。长期照护保险制度的实施带来了社会的变化，其运用更进一步说，不是实施现有社会保障制度下拼凑式甚至说是临时性的救急式的措施，而应该是规定包括从被保险人、照护服务质量到保险给付、保险资金来源等一系列社会政策的法律规定。虽然各国建立长期照护保险制度的立法模式各有不同，但互相之间制度借鉴明显，因为各国都面临着老龄化困境和失能失智群体长期照护的难题。

　　长期照护保险的特殊性，决定了其被保险人适用范围、资金筹集模式、保险给付形式等关键内容的特殊性。首先，我国长期照护保险的被保险人范围应充分与现行的城镇居民基本医疗保险相衔接，参加基本医疗保险的居民都有义务参加社会照护保险，到65岁以后可以获得护理保险补偿。其次，权衡长期照护保险筹资模式的财政支付、社会保险和商业保险三种模式的利弊，我国的筹资模式应采取社会保险为基础，政府提供财政补贴，商业保险为补充的模式。因为一方面，财政收入具有收入来源稳定、支付灵活、公共优先等特点，政府在类似公共筹资中应承担重要比例；另一方面，尽管在社会保障制度领域要大力发展商业保险，让商业保险参与分担部分社会保障责任，但又不能指望依靠营利性的商业保险来替代政府承担的责任。再次，从社会福利现金分配和实物分配的基本形式以及居家照护在长期照护保险中的不可替代的作用出发，我国长期照护保险给付应采取提供照护服务和补贴现金相结合的形式，也就是对被保险人直接提供照护服务，或者将现金补贴偿付给家庭成员。

　　（作者单位：湖北省社会科学院）