习近平总书记在党的二十大报告中明确提出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”构建与中国发展阶段和国际地位相适应的涉外法律法规体系，是统筹推进国内法治与涉外法治的重大课题，是维护国家主权、安全和发展利益的制度依据。在涉外法治建设中，涉外立法工作具有基础性作用，为其他各项涉外法治工作提供依据。通常所说的“涉外立法”，是对调整涉外关系或事务的法律法规的一种简称，它有多种表述，比如，涉外领域的立法、涉外性法律、涉外法治立法等。
统筹推进国内法治和涉外法治要求立法有整体思维
国内法治和涉外法治是法治中国建设不可分割的有机组成部分，两者相互联系，相辅相成。法治中国建设不能只讲国内法治而忽略涉外法治，同样，涉外法治也不能脱离或违背国内法治。应将国内法治和涉外法治两者当作一个整体来考量，以整体性思维来统筹和推进立法，不能顾此失彼。
涉外立法既包括国内立法机关制定的调整涉外关系的法律法规，也包括被我国现行法律制度认可的解决涉外关系的国际法规则，因此涉外立法工作需要强调整体性思维。具体而言，虽然国际法和国内法是不同的法律体系，但因为国内法的制定者和国际法的制定者都是国家，故而国际法和国内法不是互相对立的，而是密切联系、互相渗透和互相补充的。国内法与国际法的互动，一方面体现为涉外立法与我国缔结或加入的国际条约相衔接；另一方面体现为国内法对国际法形成的参与和影响。例如，2020年我国修改专利法，将外观设计专利权的保护期由10年延长至15年，以适应我国加入《工业品外观设计国际注册海牙协定》的需要。又如，党的十八大以来，我国生态环境保护领域立法取得令世人瞩目的成就，为推动全球环境治理提供了中国方案和智慧。
随着全球化进程的深入推进，各国法律出现一定程度的趋同化趋势，国内法更多与国际法融合，国际法与国内法的关系愈来愈紧密。在当今世界深刻复杂变化、中国同世界的联系和互动空前紧密的情况下，国家立法涵盖了狭义的国内立法和涉外立法两方面，因此，立法工作中的整体思维显得愈发重要。
涉外法律规范体系的构建要有更宽广的立法视野
构建系统完备、衔接配套的涉外法律法规体系需要有更宽广的立法视野，尤其是国际法的视野，及时回应国际关系和国际法的新变化和新发展。这方面最明显的一点是，要注重涉外立法与国际法治的有机衔接，切实履行国际义务。
根据国际法原则，如果一国因其国内法的规定不能履行国际义务，将由此承担国际法律责任。国际法义务的来源有三：一是有关国家参加的国际条约，二是习惯国际法，三是联合国安理会依据《联合国宪章》第七章作出的具有强制性法律约束力的决议。其中，国家的条约义务较为常见。为此，一国应通过立法措施将自身承担的国际法义务转化为国内法中的具体规定并予以实施。目前这方面存在的一个薄弱点是，国际法在我国的适用缺乏宪法依据。我国宪法或宪法性法律（如《立法法》）对国际法（包括国际条约和国际习惯）在我国法律秩序中的效力没有明文规定，我国参加的国际条约在中国的适用方式和在中国国内法上的地位问题也没有直接的法律规定，亟须从《宪法》《立法法》等层面予以补充完善。一方面，在《宪法》和《立法法》修改时，增加有关国际法与国内法关系的规定，如写入“国际法”“国际条约”“国际习惯”等内容，为统筹推进国内法治和涉外法治提供宪法或宪法性法律依据。另一方面，应集中清理、打包修改涉外关系中适用条约的立法，明确不同领域国际条约在国内适用的机制和程序，解决立法分散无法覆盖数量庞大条约的适用困境。同时，在《民法典》未及修改不能明确规定民商事领域国际条约的国内适用规则的情况下，全国人大常委会可在批准民商事条约时明确该条约在我国的适用规则，或由最高人民法院出台司法解释，以释法途径明确条约的国内适用。
通过制定、修改或解释相应的法律法规以确保相关立法与我国参加的国际条约接轨，是立法中国际法视角的应有之义。譬如，我国《领海及毗连区法》是在我国批准《联合国海洋法公约》之前颁布的，该法规定我国领海基线采用直线基线法划定，没有提及划定领海基线的另一个方法即自然基线（也称正常基线）法。根据《联合国海洋法公约》和国际实践，直线基线的划定受到一些因素的限制，而适用自然基线法没有限制条件。我国若修改30年前制定的该法，建议规定我国领海基线采用自然基线与直线基线混合使用的基线制度。
涉外立法需要国际法的视野还体现在善于借鉴国际通行做法，不断充实维护国家主权、安全和发展利益以及应对挑战、防范风险的法律“工具箱”。以防空识别区制度为例。防空识别区是一国基于空防需要，在本国领空之外的公共空域单方面划定的空域。这种做法目前在国际法上没有直接法律依据，也尚未发展为习惯国际法，但20世纪50年代以来，有20多个国家包括一些大国和我国周边部分国家先后设立了防空识别区并得到其他国家默认。鉴于新形势下中国周围空域安全保障的需要，我国国防部于2013年11月发布《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》，宣布划设我国东海防空识别区。这是中国政府按照国际通行做法，采取的旨在保护国家安全的立法性措施，为我国军队对东海防空识别区实施有效管控，并根据不同空中威胁采取相应措施提供了制度依据。
“统筹”之下的重点任务与积极参与国际规则制定
所谓“统筹”，简单来说就是统一筹划、统一考虑和安排，兼顾相关的各个方面。在制定或修订单行的涉外立法或法律的涉外条款时，要做出统一的筹划，就整个立法的质量、立法的轻重和侧重点，兼顾国内法治和涉外法治的通盘考量。当前，统筹国内法治和涉外法治的重点任务之一是加快构建维护中国海外利益的法律法规体系。
我国海外利益保护的立法起步较晚，尚不健全，没有针对各类海外利益保护的专门立法，散见于相关法律法规中，导致我国在与东道国就投资、人员等权益交涉时缺乏法律依据。特别是近年来，我国海外利益面临前所未有的风险和挑战，亟须全面补足相关涉外立法，主要建议有二：一是加快制定我国的《国家豁免法》。作为应对和反制外国不尊重我国国家豁免权的法律和政策工具，通过专门立法确认我国长期实行的“限制的绝对豁免”政策，也可考虑通过授权国务院立法快速确认“限制的绝对豁免”政策。立法明确中国特色的“限制豁免国别清单制度”“禁令制度”“国家救助制度”等，兼顾国家利益和私人利益保护。二是开展法律法规专项清理工作，优化现行法律法规的域外适用条款。我国现行的管辖权制度总体上偏向保守，尚不能很好满足我国法律域外适用的实践需求。譬如，在民商事领域，我国长期采取相对保守的司法管辖权立场。为此，我国可借鉴国外相关立法，厘清域外管辖的合法性边界，适度拓展民商事管辖权域外适用的范围，在这些领域的法律域外适用中引入“适当联系”的管辖权规则，而不再要求规制对象与我国具有实质性联系，进一步构建完善的涉外民商事管辖权、法律适用和司法协助体系；在海洋法领域，在相关涉海立法中合理设置域外效力条款，确立更广泛的域外管辖联系。
深刻理解“统筹”二字的含义，既要加强国内立法，又要积极主动地参与并努力引领国际规则制定，推动全球治理体系向着更加公平、正义、法治的方向发展，创设于我有利的国际制度环境，并提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。目前，在海洋、极地、网络、外空、核安全、反腐败、反恐、气候变化、环境污染、能源安全、人工智能、扶贫减灾、公共卫生等诸多领域存在制度空白，在国际金融秩序、世界贸易秩序等方面存在制度革新的迫切需求。我国应发挥主要大国的应有作用，建设性参与，贡献中国方案，维护并发展以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，更好回应构建人类命运共同体对法治的需求。
（作者系中山大学法学院、南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）教授）
