习近平总书记在党的二十大报告中指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观。”当前，我国面临“严峻复杂的国际形势和接踵而至的巨大风险挑战”，以美国为主的西方国家推行的国家安全泛化主义就是其中的重要风险之一。基于此，必须秉持总体国家安全观，统筹外部安全和内部安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，积极应对国家安全泛化带来的消极影响和重大挑战。国家安全泛化主要表现在以下方面。
一是国家安全的内涵扩大而审查标准模糊，并出现泛政治化的倾向。传统的国家安全观主要是指国家的军事安全，伴随经济全球化和高科技进步，国家安全和一般安全之间的界限被打破，国家安全概念扩展到生物、物种、健康、卫生、基因等诸多领域，经济安全、环境安全、恐怖主义、能源安全、科技安全、网络安全、生态安全、核安全、生物安全、气候安全、卫生防疫安全等大量非传统安全进入国家安全的范畴。从审查标准来看，由于国家安全及其威胁的不确定性和历史性，国家安全审查标准也具有模糊性，需根据相关环境的变化适时调整。例如，《关税及贸易总协定》第21条安全例外条款的内涵和外延既有较强的弹性，又未明确判断安全例外的主体权限范围和具体概念。不同成员方对此缺乏共识，可能导致其在适用中出现失衡的情况。安全例外的自裁性在地缘政治经济背景下会对贸易自由和国际法治造成挤压。
二是国际和国内经济规则向东道国规制权倾斜。以世界贸易组织为代表的多边体系被弱化和去形式化，取而代之的是双边、区域协定的大量出现，贸易法制化和司法管理主义的重要性被削弱，全球贸易机制可能重回政治主导的老路。以国际投资领域为例，由于美国双边投资协定范本的推行，以及外国投资引发危及东道国主权安全和公共政策的案件不断增多，作为传统资本输出国的发达国家也更多以被诉方的身份参与到国际投资仲裁案件中，促使其在订立新的双边投资协定时增加安全利益例外条款，为本国经济设立安全阀。
三是国家安全审查措施正从抽象的公共政策向被广泛运用的具体监管工具转变，从例外变为原则，成为干预国际经济活动的重要限制性措施。国际法治主义式微，各国都通过修改国内投资法和实施贸易制裁、出口管制、紧急手段等安全措施的方式回应本国利益需求。针对国际投资，美国最新的《外国投资风险审查现代化法》扩大了受美国外资投资委员会审查的交易范围和管辖权，几乎覆盖了所有与外国投资者进行的交易。而在传统上贯彻投资自由理念的英国、德国和加拿大等国，也逐步建立或强化国家安全审查制度。例如，根据《加拿大投资法》，政府拥有审查任何外国对加拿大企业投资的自由裁量权，以确定该投资是否“可能损害国家安全”，审查范围甚至还扩张至“在加拿大开展……任何部分业务”的实体。再如，英国2022年1月生效的《国家安全和投资法》主要目的就是应对“外国政府敌对活动”和“高科技发展带来的安全挑战”。在公司监管领域，2020年9月德国出台的《印太指导方针》，刻意夸大了德国在价值链上对中国的单方面依赖，并指出为保障其国家安全需实现供应链的多样化。这一态度导向了2021年《供应链尽职调查义务法》的出台，该法案宣称的目的在于改善全球供应链中的人权保护，但从深层来看，模糊的人权标准意味着极大的自由裁量权，可能成为监管甚至制裁的工具。
在国际经贸领域，以威胁到重要国家安全利益为由而限制贸易、投资，实施“长臂管辖”和国内法的不当域外适用甚至经济制裁的情况不胜枚举。泛化的国家安全政策逐渐成为国家安全战略的重要组成部分，出口管制、安全审查、技术脱钩和美元武器化成为国际经济中新的壁垒，最后演变成新的保护主义。安全悖论导致国际经贸规则的逻辑发生重大变化，传统的效率和利润让位于稳定和安全，风险最小化原则取代成本最低化，本地化和友岸化比近岸化和稳定化的供应链安排更为重要。
国家安全泛化加深了国家之间的对抗和国际经济规则的变形，使得各国陷入安全悖论和安全焦虑，各国批评他国过度安全措施的同时不得不竞相加码安全措施，结果是以非歧视待遇和透明度为基石的国际经济治理体系陷入困顿，“公平开放的贸易和国际经济体系”成为一种修辞。国家安全泛化主义的兴起并非偶然，是多方因素共同作用的产物。
首先，战后以新自由主义为基石的全球经济治理体系以让渡主权和限制规制权为代价，却并未使全球化的果实惠及普罗大众，贫富差距日益扩大。非传统安全领域的重要性上升导致贸易自由的“安全机制”重要性下降，逐渐弱化经济一体化对国家安全的促进作用，反而其带来的依存程度过高的问题成为新的“安全威胁”，逆全球化思潮出现。
其次，南方国家在全球经济中的崛起产生了多重影响。部分新兴国家的崛起使多数国家兼具资本输入国和资本输出国的双重身份，需要实现投资者保护和东道国规制权的再平衡。在一些传统的发展中国家，由于国内经济改革失败，民族保护意识更为强烈，强调国家主权的卡尔沃主义抬头。一些国家的民粹主义则将国内经济治理的失衡归因于他国与全球化，制造出本国与他国的对抗性身份区分，并将贸易、金融、卫生等领域中的经济、法律议题高度政治化，与国家安全挂钩，否定国际法的应对能力和作用。同时，国家安全工具化也是发达国家遏制新兴经济体崛起的手段。
最后，传统国际经贸规则对经济自由化的片面追求，使得东道国国内一些关键和特殊行业面临遭到外国投资者控制的风险，使东道国其他利益失衡并威胁到国家安全，迫使其在引进外资和监管外资的政策目标之间寻求平衡。跨国公司的发展使其能够不断逃避母国的监管，对母国的传统主权形成了挑战。同时，跨国公司通过持续扩张获得了东道国话语权，使东道国的产业发展因跨国公司竞争变得畸形，影响国内收支平衡，威胁到东道国的经济安全；加之非政府组织不断在环境、劳工、人权等问题上提出要求，促使各国对跨国公司通过国家安全审查进行管制。
2008年全球金融危机和2020年新冠疫情等“黑天鹅”事件频繁发生，全球经济受到重创，世界各国增强规制权的动机进一步加强。基于上述原因的综合作用，国家安全逐渐从例外向原则转变。新国家安全主义是一种广义的安全，需要根据国家利益、面临威胁、国际关系等因素动态调整。正如习近平总书记在二十大报告中指出的，必须“以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障”，政治、军事安全与经济安全并重。我国既要充分重视对经济活动的规制权，对外国投资进行安全审查，保障国家安全，也要意识到由于其启动程序、审理程序、救助机制的模糊性，容易演变为“政治工具”，阻碍国际经贸关系的正常发展和经济全球化。
总体国家安全观“以促进国际安全为依托”，把本国安全与他国安全及全人类的安全联系在一起，强调他国安全、国际安全对于本国安全的重要性。2022年12月9日《中华人民共和国和海湾阿拉伯国家合作委员会合作与发展峰会联合声明》中再次宣示了全球和平、安全、稳定和繁荣对国家安全的重要性和加强各国安全合作的必要性。在世界百年未有之大变局的背景下，我们既要“反对一切形式的单边主义”，“反对保护主义，反对‘筑墙设垒’、‘脱钩断链’，反对单边制裁、极限施压”，“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”，充分应对他国的国家安全审查机制；又要意识到经济全球化进程中的国家主权有赖于国家之间的相互依存，必须“坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展”，在保障自身安全的同时，重视本国安全与他国安全的共同安全。
（作者系上海交通大学法学院教授）
