在新时期，我国发展环境和面临的任务均发生了变化。“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的提出，就是试图在解决增长动力问题的同时，兼顾解决发展不平衡、生态与气候变化、新全球化以及社会公平问题。从发展模式上讲，我国既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好发挥政府治理市场失灵和促进社会公平公正的作用。因此，在建立现代化经济体系的同时，建立和完善国家治理体系和治理能力，探索适应和促进现代化经济体系建设的财政体制，具有重要意义。

　　新时代对财政体制提出新要求

　　在四十余年的快速发展中，我国财政体制有效支撑了经济增长和社会进步。人民生活所需要的公共资本和服务基本满足，污染等负外部性治理以及教育、医疗等有正外部性的体制机制基本建立，反垄断框架和自然垄断管制结构基本成型，以“五险一金”为主的社会保险制度初步建立，以“低保”和精准脱贫为主的反贫困制度取得了阶段性成果。站在新时代的历史节点，我国发展环境的供需两方面的变化，要求对财政支出的总量和结构实施再调整。

　　从需求侧看，首先，从公共物品和服务的总量与构成看，由于人均收入增长和产业结构变化，居民和企业对公共物品的需求发生了变化，除了以往的道路、桥梁等生产性基础设施之外，人们更多地需求污染治理、社会保障等；对于教育、医疗、公共住房等政府提供的准公共服务，人们期待更高的效率；对各类的补贴也提出了更加精准的要求。财政在收入不平等改善上的作用，也有待提升。显然，目前的财政体制难以满足这些新需求。例如，在污染治理方面，2016年中国环境相关税收占税收总额的比例仅为3.59%，低于OECD国家平均水平的5.31%，财政工具在推进绿色发展上的作用有待加强。在社会保障方面，目前社会保障体系由地方政府负责，各地区支付标准差距明显。经济发展落后地区不仅要支撑当地的社会保障支出，还要为外出务工后因病因伤回乡人员提供医疗保障，造成巨大财政负担，也制约了地区经济的可持续发展。在收入分配方面，贫困与收入不平等问题依然突出，作为调节收入分配的主要工具，我国2017年个人所得税占税收总额比例仅约7%，调节收入分配的作用非常有限。在外部环境上，大国财政政策外溢效应明显。我国现行财政体制缺乏对外溢效应及国外反制措施的考虑。

　　从供给侧看，以往的财政支出大量投往基础设施建设领域，面临边际收益率递减的约束，财政支出结构亟待优化。在新时代，增长动力的来源从过去由投资拉动的市场扩张转变为由创新引领的新市场开发。过去“与发达国家合作，和发展中国家竞争”的局面已经改变，我国开始在新兴信息技术、网络型产品、高端制造业等领域与广大发达国家竞争。传统刺激经济增长的财税体制已经走到瓶颈，面对新的竞争对手、新的行业竞争规则，政府也需要新的财政工具对市场进行干预。随着市场扩张逐渐饱和，市场势力对市场效率的制约愈发严重，政府垄断管制的力度也必须强化。早年经济增长带来的环境污染问题以及群众对优美环境需求的增长，要求政府加大污染治理力度。人口红利衰减以及人口老龄化发展，强化了政府在养老服务和基本养老体系建设层面的责任。制造业转型的内在动力以及制造业转移的外在压力，导致进城务工人员面临较大的失业危机，要求政府建立更有效的失业救助体系和跨地区社会保障体系。

　　“不可能三角”中寻求财政体制改革

　　综合上述新时代财政体制的新要求，当前财政体制的目标应主要集中在四个方面：一是维持经济增长；二是控制经济波动；三是治理生态环境污染和气候变化；四是降低收入不平等，促进社会公平。要实现这四大目标，一方面，我们希望尽可能降低税收负担，刺激企业生产经营活力，吸引外来资本和人才，保护经济增长潜力；另一方面，我们也希望维持甚至提升财政支出水平，以拓展财政的职能，让财政在经济发展以外的环境治理、收入再分配、社会保障等方面发挥更大作用；此外，我们还希望控制政府债务水平，防范由政府债务引发的金融经济风险。然而，这种“既要多花钱，又要少收钱，还不能借钱”的目标是难以实现的。其一，降低宏观税负的同时会减少政府公共财政收入。在这种情况下，保障生产性和教育医疗等财政支出，必然导致政府财政收支缺口增大，扩大政府债务规模。其二，如果在降低宏观税负的同时，要控制政府债务规模，要么压缩财政支出规模，导致环境治理、社会公平等目标无法实现，要么增加税收以外的非税收入、社会保险基金收入或土地出让收入。然而，非税收入主要取决于国有资产经营情况和宏观经济形势，难以被政府主观调控；社会保险基金收入具有一定的反周期性质，在当前经济增速放缓的大背景下面临较大的增长阻力；土地出让收入长期以来是地方政府的主要财源，增长空间有限。因此，在降低税负的情况下，要想控制地方政府债务规模，则必然导致财政支出减少。其三，同理，如果政府希望增大财政支出的同时，稳定政府债务规模，则只能增加税收，造成更大的税收负担。由此，财政收入、财政支出与政府债务三者构成了一个财政“不可能三角”。

　　在我国央地分权背景下，央地关系也加剧了财政“不可能三角”在地方层面的矛盾。在财权上收中央政府的同时，地方政府承担高比例的事权，这一事实决定了地方政府会以理性经营者的身份干预市场经济活动，进而影响税基和财政支出的规模和结构，实现可支配财政收入增长。这种理性决策扭曲了地方政府的行为，导致过去地方政府倾向于投入生产性支出项目，而忽视了其他公共物品和服务支出项目；也导致了地方政府经营“土地财政”，并累积了庞大的公共债务。

　　站在我国开放型大国的立场看，财政体制调整还面临政策外溢效应和国外政策反应的制约。以税收为例，税率下调引导资本流入本国，从而对其他经济体产生下调税率的压力。而他国税率下调将会抵消本国税率下降的效果。双方的策略互补导致税率持续下降，两国由此进入“税率战”。在财政“不可能三角”的约束下，税率下调会引发国内其他税种改革、财政支出规模和结构调整，以及债务调整等。这些调整同样可能引起其他开放型国家在多项财政工具上的反应，税率的改变可能演变为全面的财政竞争。

　　构建对人民负责的财政体制

　　面临新时代财政体制改革的要求，以及国内国际背景下财政体制改革的制约，我国须谨慎选择财政体制改革策略，构建对人民负责、助力现代化经济体系建设的财政体制。

　　第一，强调宏观税负稳中趋降，实施财政收支结构改革。在收入侧，降低增值税等间接税比重，为提升直接税比例腾出空间，强化税收再分配功能的同时维持经济增长；将增值税率与商品的负外部性挂钩，从税制角度限制污染商品的生产和流通。在支出侧，调整财政支出结构，减少对部分地区基础设施的过度投入，减少对特定地区、行业、企业的偏向性支持，加大对正外部性技术创新、基础教育、健康防疫等活动的支持。稳定政府债务规模，限制政府借债行为。

　　第二，改革央地关系，将失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等支出由中央政府负责，适当提升中央政府支出责任，并探索建立地区间转移支付制度，破除地区间支出协调和合作的困境。

　　第三，促进全球大国财政互动与合作。倡导建立世界税收合作组织，探索设立国际最低企业所得税率；倡导构建全球税收信息共享数据库，强化对境外投资和跨国企业的税收征管。

　　第四，改革财政预算制度，构建对人民负责的财政体制。首先，实施零基预算，破除财政预算跨年度间的联系，每一笔支出都要从必要性讨论开始，杜绝去年100、今年105的预算模式，从而扩大预算优化空间。同时，削减财政支出中与GDP规模直接挂钩的项目，放松对财政预算的约束。更为重要的是，让预算对人民负责，所有的预算都要通过党委、人大常委会、民众听证会等，强化人民对财政预算的监管。

　　（作者系中国人民大学应用经济学院院长、教授）