随着城市住宅小区物业纠纷的增多，物业管理矛盾愈发突出，成为困扰城市基层治理的难点之一。从整体来看，社区居委会、业主委员会（以下简称“业委会”）与物业公司“三驾马车”运转得好，住宅小区矛盾与投诉就少，治理较为有序。社区“三驾马车”如何才能有效运转，是当下城市社区治理的主要关切。

　　通过调研可以发现，在社区日常治理实践中，社区居委会、业委会与物业公司都强调“三驾马车”之间的协作性与整体性。因此，这需要我们进一步深入社区日常治理实践中，去理解社区“三驾马车”转向联动治理机制建设的必要性。

　　业委会既要监督又要协助物业公司

　　社区空间是基层社会治理的重要场域之一，政府职能部门、街道、居委会、业委会、物业公司等多元治理主体在此空间内交汇。每一个治理主体都有特定的职能分工。物业管理的本质是住宅小区全体业主对共有产权的共同管理。业委会作为业主大会在日常治理中的代表与执行机构，履行主体责任。物业公司与全体业主围绕着物业服务的生产签订市场契约，形成的是委托代理关系。全体业主作为一个集体，与物业公司签订合同。一个住宅小区的全体业主作为委托方，追求以最低的价格获取最优质的物业服务；而物业公司作为市场主体和代理方，追求以最小的成本投入获取最大化利润。因代理人与委托人的利益不完全一致，在信息不对称的情境下，便可能发生道德风险，这就需要对物业公司实施监督。本应作为一个集体的业主全体在日常生活中呈现为一盘散沙的业主个体，因此需要设立一个集体意志的代表与执行组织，这便是业委会。

　　在制度有效运转的情况下，业委会需要在业主与物业公司之间扮演桥梁角色。一方面，代表全体业主的公共利益，监督与约束物业公司的机会主义行为，督促其提供与物业价格相匹配的物业服务质量；另一方面，要协助物业公司实施物业服务与管理。业委会代表与维护的是全体业主的公共利益，而个体业主往往具有局限性，可能从私利出发。物业公司基于全体业主的委托授权，依据相关法律法规与业主公约等实施物业服务管理。这既包括对小区共有空间内物的管理，也包括对小区内人的外部行为的规制，如室外违规装修、私搭乱建、毁绿种菜、楼上楼下漏水。然而，物业公司作为市场主体，对物的管理是比较容易的，对人的行为规制与治理却面临困难。物业公司没有强制性手段，对违规行为只能劝阻，不但可能起不到效果，还可能引起管理冲突。物业公司如果放任不管，则会引发其他业主对物业公司不作为的不满，也有可能引发业主不交物业费。因此，物业公司实施物业服务与管理时，需要业委会的支持与协助。

　　业委会是社区治理的短板

　　然而，业委会却是社区“三驾马车”中的治理短板。起初，在全国各主要城市，业委会不仅成立率低，能有效运转的比例就更低了。近几年，由于城市政府的重视，符合法定条件的小区都已成立业委会，如武汉、上海。然而，从业委会成立到业委会有效运转，还有较长的距离。由于我国社区居住人口密度高，动辄几百上千户，以及陌生化与流动化程度高，业委会在业主自治过程中面临以下三个核心难题。

　　其一，激励不足。业委会作为业主自治组织，从事的是志愿性工作，虽然有些小区会有些许补贴，但经济报酬较低。由于城市小区是陌生人社会，人与人之间的社会关联度低，信息不对称程度高，社会资本发育稀薄。当选与做好业委会成员，需要付出大量时间与精力，然而能获得的权威与面子等社会报酬较少，而且还可能因治理少数业主违规行为而引发矛盾。因此，业委会积极治理小区，常常出现出力不讨好的情况。一些业委会成员常因激励不足而失去动力，不再愿意为“公事”操心。

　　其二，能力不足。当选业委会委员的居民，往往并不从事物业服务行业或未受过专门培训，对物业管理的性质、业委会自身的角色与功能，以及业委会、物业公司与居委会几方主体之间的关系等很难有准确的认识，难以摆正不同治理主体的位置。此外，在业主自治的过程中，面对动辄几百上千户的小区，达成集体决策面临高昂的组织成本，这也常常使得业委会产生无力感。通过选举产生的业委会，由于缺乏业主自治经验和专业的物业管理知识，往往会忽视社区治理的琐碎性与复杂性。不管是与其他治理主体互动，还是与众多分散的业主打交道，他们都容易陷入治理能力不足的困境。

　　其三，监督不足。业委会在自治的过程中无法有效约束分散的业主个体行为，同样，众多分散的业主在日常治理中，也无法有效约束与监督由选举产生的业委会。实践中，未受到有效监督的业委会容易出现以下两种情况：一是业委会成员私心严重、谋取私利，或与物业公司达成利益合谋；二是业委会选举产生后，消极不作为。例如，业委会不制定业主自治相关制度，常年不召开业委会会议、业主代表大会以及业主大会，也不回应小区业主的治理需求等。按照合法的选举程序，业主只能到换届选举时才能把不合格的业委会委员改选掉。而且，业主即使能保证把不合格的业委会选掉，也无法保证选出有公心、有责任心、有能力的业委会。

　　居委会发挥引导功能

　　实践中，由于履行主体责任的业委会大部分未能有效运转，业主、业委会与物业公司之间的三角关系陷入结构性困境中。随着民众对美好生活的向往与对小区生活品质需求的不断提升，社区物业纠纷与投诉不断增长。而以街道和居委会为基础的城市基层组织，为突破业主、业委会与物业公司之间的结构性困境提供了可能。过去对小区业委会与物业管理采取“条块结合，以条为主”的管理体制，由区房管局物业管理科负主要责任，街道和居委会履行的是辅助责任。街道与居委会在商品房小区成立业委会，指导与监督业委会并协调业主、业委会与物业公司之间的矛盾。这是消极的治理态度，社区“三驾马车”并未联动起来，容易出现相互推诿、指责甚至冲突。随着城市化的快速推进，商品房小区大量兴起、物业纠纷不断增长且矛盾上移，只有两三个办事人员的区房管局物管科往往无力应对。因此，在中央强调城市管理重心下沉的背景下，城市政府开始将业委会的成立、指导与监督调整为“条块结合，以块为主”的管理模式。这便强化了属地责任，即街道和居委会要承担起主要责任。那么，街道和居委会对业委会的成立、指导与监督，协调业主、业委会与物业公司之间的矛盾，便具有了更积极的治理动力与治理责任。社区居委会在“三驾马车”的运行中，应切实履行“领头羊”的角色与功能。

　　社区“三驾马车”中的居委会，实际上不是单单指居委会自身，背后还包括社区党组织、街道与区职能部门等政府资源。一方面，“上面千条线，下面一根针”，上级职能部门与街道进入社区需要借助社区居委会；另一方面，社区居委会需要协调街道与相关职能部门的资源，回应居民的需求与社区治理难题。以街道和社区居委会为基础的城市基层治理组织，可以为业主、业委会与物业公司之间面临的结构性矛盾提供突围之道，帮助小区治理补短板，改善业委会面临的激励不足、监督不足与能力不足处境。首先，从业委会成立或换届选举时候选人的资格审查上，尽可能动员真正有公心、有责任心、有能力、有时间的业主出来竞选。其次，在业委会选举产生后，居委会需要利用其群众基础优势，帮助业委会在治理中树立权威与声望，建立社会性激励；在其遇到治理难题的时候，还需要积极协调街道、区物管科等治理资源回应小区治理需求。最后，还需要监督业委会履行业主公约与业主自治议事规则等相关制度。以街道和居委会为代表的城市基层治理组织积极而有效的介入，能够帮助培育业主自治能力，建设社区三方联动治理机制，实现社区治理和谐有序。

　　（本文系国家社科基金项目“社会主要矛盾转变背景下的城市社区治理研究”（19BKS082）阶段性成果）

　　（作者单位：武汉大学新闻与传播学院）