健全党的全面领导制度
2020年03月30日 00:51 来源：《中国社会科学报》2020年3月30日第1896期 作者：张振
中国共产党的领导，是中国革命、建设和改革不断取得胜利的最根本保证，是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党是否全面领导、是否善于领导，直接关系到党和国家的前途与命运。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出“坚持和完善党的领导制度体系，提高科学执政、民主执政、依法执政水平”的战略任务，并将党的全面领导制度置于中国特色社会主义制度的核心与统领地位，强调以健全和完备的党的全面领导制度为保障，将党的全面领导贯彻落实到治国理政的各领域、各方面和全过程。新时代统筹推进国家治理体系和治理能力现代化，必须牢牢把握坚持和加强党的全面领导这一根本要求，自觉健全党的全面领导制度，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，从而在党的全面领导下稳步推进中国特色社会主义建设事业。
事关国之根基与命脉
注重党的领导制度建设是马克思主义执政党一以贯之的品质和原则。自建党以来，中国共产党坚持把党的领导制度建设放在突出位置，经过不断实践和探索，初步形成了包括党的根本领导制度、基本领导制度和重要领导制度在内的党的领导制度体系，对党的领导能力的提升提供了重要的制度保障和支撑。在中国特色社会主义进入新时代后，党所面临的执政环境发生了深刻的变化，党的领导制度和领导体制也应不断加以丰富、完善和发展，从而适应坚持和加强党的全面领导的新要求和新目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以非凡的政治智慧和历史担当精神对推进中国特色社会主义事业进行了深入思考，指出“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。在此基础上，党的十九届四中全会首次明确党的全面领导制度在中国特色社会主义制度中的统领地位，进一步提出了健全和完善党的全面领导制度的战略目标，为新时代党的全面领导制度建设指明了方向。健全党的全面领导制度既是在新的历史条件下不断提高党自身执政能力和领导水平的重要方式，也是新时代党统揽“四个伟大”和战胜各种风险与挑战的必然要求。概而言之，健全党的全面领导制度事关国之根基与命脉，必须坚定不移地将健全党的全面领导制度的工作不断向前推进。
党的全面领导制度是一个内涵丰富的制度系统
党的全面领导制度是中国共产党进行全面领导活动的组织结构、运行规则和运行机制的总和，在制度安排上对党的全面领导活动起到规范和强化的作用。在党的全面领导制度体系中，党的集中统一领导制度和党的全面领导制度作为根本制度，在制度系统中处于最高的制度层级，体现着根本的制度规定性，对处于其他层级的党的全面领导制度起着统筹定向的根本规约作用，决定了其他制度的设计理念与现实形式。在党的全面领导的根本制度之下是作为制度体系的基本内容和运行支柱的基本制度与重要制度，这些基本制度和重要制度作为制度体系的基本内容和运行支柱，是对党的全面领导的根本制度的具象化，在不同领域和方面对党的全面领导活动进行规范，对强化党的全面领导作用起到重要的支撑作用。在党的全面领导的基本制度和重要制度之下是党的全面领导的非正式制度，主要包括党的优良传统和作风、党内优秀文化等内容，这些党的全面领导的非正式制度处于制度系统的最底层，对党的全面领导作用的落实起到了重要的补充作用。可见，党的全面领导制度是一个以根本制度为“核”、基本制度为“面”、重要制度为“线”、非正式制度为“点”的层层嵌套的具有丰富内涵的制度体系。
准确把握健全党的全面领导制度的实践路径
党的全面领导制度是一个内涵丰富的制度系统，涵括了正式制度和非正式制度，并可以具体展现为党的全面领导的根本制度、基本制度、重要制度以及非正式制度等。我们必须深刻认识党的全面领导制度的系统性整体性，稳步推进健全党的全面领导制度的伟大实践。
一是坚持和巩固党的全面领导的根本制度。党的集中统一领导制度和全面领导制度作为党的全面领导的根本制度，在党的全面领导制度体系中处于最高的制度层级并发挥着统筹定向的根本作用。要贯彻落实“两个维护”制度，坚定不移地维护习近平总书记的核心地位与坚定不移地维护党中央权威和集中统一领导，坚定不移地提升和加强新时代党的领导权威；要健全维护党的集中统一的组织制度，使得政令通畅、令行禁止，形成涵括党的中央组织、地方组织以及基层组织在内的严密的组织制度，将全党团结在以习近平同志为核心的党中央的统一领导之下；要完善党中央对重大工作的领导体制，努力增强党中央对于经济、政治、文化、社会以及生态等领域相关重大工作的领导能力。
二是健全和发展党的全面领导的基本制度和重要制度。党的全面领导的基本制度是通过贯彻和体现党领导国家经济、政治、文化、社会、生态、党建和军队等多个领域的基本原则，对其发挥重大影响的制度，具体包括坚持和完善已有的国家基本制度、党对军队的绝对领导制度、党的民主集中制原则、党的代表大会制度、党的委员会制度等，发挥着固本培元的支撑作用。同时，我们必须推进党的全面领导的重要制度建设，以党的内部重要制度为根本依靠，以此推进更加广泛意义上的重要制度建设，具体包括党的集体领导制度、贯彻落实请示汇报制度、党组制度、监督制度等，推动党的全面领导贯彻落实到治国理政的方方面面。
三是继承和弘扬党的全面领导的非正式制度。非正式制度是党的全面领导制度的重要补充，能够在一些正式法律制度难以触及的特殊领域和难解问题上发挥独特作用，它具体包括了党的优良传统和作风、党内政治文化以及社会主义主流意识形态等，从思想上牢固树立坚定的马克思主义政党信仰，夯实党的全面领导制度的思想根基。非正式制度是健全党的全面领导制度的重要方面，发挥了“润物无声”的涵化作用，与正式制度相互配合，并在推进和深化党的全面领导制度的总体性保障制度中共同发挥出强大的制度合力，为构建体系完备、科学规范、行之有效的党的全面领导制度体系提供重要保障。
（本文系国家社科基金一般项目“新时代坚持和加强党的全面领导的多重逻辑与实践路径研究”（18BDJ048）阶段性成果）
（作者系南京师范大学公共管理学院教授）
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