强化国际人权法律规则 促进全球公共卫生治理
2020年03月19日 00:28 来源：《中国社会科学报》2020年3月19日第1889期 作者：冯静茹
随着新冠肺炎疫情在全球范围的蔓延，多国拉响了疫情大流行警报，全球公共卫生治理的重要性再次被强调和彰显。在全球化背景下，全球公共卫生治理成为国际安全的重要组成内容，进一步推进全球正义的国际人权法律规则已成为全球公共卫生治理框架中被普遍接受的准则。我们有必要梳理与公共卫生治理相关的国际人权法律规则，并强化人权法律规则的实施。
一、全球公共卫生治理与国际人权法律规则密切相关。全球公共卫生治理是指，通过在全球公共卫生的决定因素领域制定并实施的具有约束力的国际机制，从而实现降低全球公共卫生安全领域脆弱性目的的集体行动。
国际人权法律规则，在二战后的《联合国宪章》体系下迅速发展。随着公共卫生问题决定因素范围的扩大和人权法律规则的不断完善，公共卫生和人权间的结构性联系逐渐更为广泛地出现。1948年生效的《世界卫生组织宪章》在前言中规定，“享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一，不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会状况情境各异而分轩轾”。
尊重和保护人权对公共卫生治理具有重要作用。首先，保护人权的内涵界定和公共健康相一致。各主权国家对人权保护主要体现在公民和政治权利及经济、社会和文化权利，这两类权利与公共健康密切相关。例如，疫情防控和应急处理中公民的生命权、健康权、知情权和发展权。其次，人权国际规范的执行是全球公共卫生治理的路径选择，即“以人权为本的路径”，通过尊重、保护与履行人权来降低易受感染性，并以符合人权的措施来控制传染病。例如，1987年世界卫生组织发布的《全球艾滋病预防控制策略》将人权法确定为消除造成艾滋病、损伤与其他卫生威胁的潜在因素且能确立政府责任的一种全面的框架。《国际卫生条例》也将“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”确定为控制疾病国际传播的第一项基本原则。
二、在全球公共卫生治理中，国际人权法律规则的实施存在碎片化问题。在联合国全球卫生治理体系下，特定卫生职能的责任分散在不同的联合国专门机构，尽管世界卫生组织是国际卫生治理最主要的专门机构，但其他国际组织长期以来也在其职责范围内制定有关的国际卫生规则。比如，联合国儿童基金会制定儿童健康方面的规则，联合国开发计划署就发展中的健康治理问题发布规则，联合国人口基金会在生殖健康方面制定其规则，联合国经济、社会和文化权利委员会就健康权及其衡量指标作出规定。联合国体系内卫生职能的分散一方面导致全球公共卫生治理规则的碎片化，另一方面由于国际社会缺乏统一认知的人权界定，导致全球公共卫生治理中人权规则实现的不一致和冲突。
全球公共卫生治理机制试图协调各个国际组织，克服全球公共卫生治理中人权规则的碎片化问题，以更好地实施与公共卫生或健康权相关的人权规则。2003年，在联合国发展集团批准通过的《联合国各机构关于以人权为本促进发展合作的共识》中建议，联合国所有的项目、政策和技术援助都有义务为实现国际人权而努力，促进义务履行主体在履行其义务、权利主体主张其权利方面能力的发展，要求国际组织将一系列和公共卫生及健康权相关的人权规则系统性地体现于各个组织的政策、项目和实践中。这为全球公共卫生治理人权规则的统一化提供了基础。
三、强化全球公共卫生治理中的国际人权法律规则。在全球公共卫生治理进程中，世界卫生组织在强化国际人权法律规范方面发挥了关键作用。为实现健康权，世界卫生组织将人权规范体现在其一系列活动中，提出性别、平等、人权等视角，以提供不同的切入角度，以获得更大范围内接受、理解和实施与健康相关的人权法律规范。
但是，其中存在以下几点问题。1.上述视角多体现为人权规范和原则，没有明确提出具有操作性的国际法律标准。2.世界卫生组织在人权问题上的人员力量存在一定不足，目前仅有一名人权干事负责监督人权问题联络点，并负责评估日内瓦秘书处、区域办事处以及缔约国国家办事处人权问题。3.尽管世界卫生组织在强化国际人权法律规范方面发挥着重要作用，但是随着全球卫生治理领域的迅速扩大，有必要探索超越某一机构性的人权法律规范的实施路径，协调各国际组织人权法律规则的实施，以使人权法律规范融入多个涉及公共卫生治理的联合国专门机构和区域性国际组织。4.应从法律上明确界定全球公共卫生治理中至关重要的国际人权法律规则，尤其是健康权和公共卫生中权利的限制与克减问题：健康权涉及其概念内涵和问责机制的明确；公共卫生中权利的限制与克减主要体现在突发公共卫生事件下权利限制与克减的合法性条件及正当程序等方面。
（作者系上海国际组织与全球治理研究院助理研究员）
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