党内法规特指中国共产党党内法规，是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，属于党的制度建设范畴。一方面，它是实现党内治理法治化的制度基础；另一方面，它是促进党的领导和执政实现法治化转型的重要保障。因此，党内法规制度建设是推进全面依法治国和建设社会主义法治国家的关键环节。
改革开放40年来，党内法规制度建设经历了规范化、系统化的发展过程，在制定程序上逐步形成了包括规划、计划、起草、审批、发布、报备、适用和解释等在内的工作流程，在效力等级上形成了以党章为统领包括准则、条例、规则、规定、办法和细则在内的制度层次，在内容上逐步形成了包括关于党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规在内的规范体系，从整体上增强了党内法规制度体系的系统性、规范性、科学性、实效性和权威性。这一党内法规制度规范体系与党内法规制度实施体系和党内法规制度监督保障体系，共同构筑了党内法治体系，为中国共产党科学执政、民主执政、依法执政，为党领导全面依法治国和建设社会主义法治国家，奠定了坚实的体制和制度基础。
党内法规制度建设的基本特点
党内法规制定程序更为规范。改革开放以来，党中央非常重视党内法规制度建设，从党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》（1980年2月29日）到《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日印发），党内法规制度建设在制定工作上开启了规范化历程，而2013年5月27日开始施行的《中国共产党党内法规制定工作条例》则标志着这种规范化相对成熟。党内法规制定工作的规范化在技术层面上借鉴了法律制度建设的成熟经验，规范化具体表现在：一是党内法规文本采取条文格式，具有规范的条款项目和相应篇章结构，外在形式上更为规范；二是界定了中央和地方党内法规的不同制定主体，明确了各自的具体制定权限和范围；三是明晰了制定流程及其具体方式，完善了党内法规的制定、解释、实施、备案审查、清理与评估等具体规定，整个制定流程更为科学合理。
党内法规制度建设的目标更为清晰。从《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》首次提出“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的设想，到《关于加强党内法规制度建设的意见》要求形成“比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”，党内法规制度建设的目标实现了从制度规范层面的单向度要求升格到了制度规范、具体实施和监督保障三个层面的复合式结构。当然，功能目标是一贯的，即提高党的建设科学化，推进党内生活的民主化规范化，实现党的领导和执政等功能的科学化法治化。具体分为三个层次，一是就党内法规制度建设本身的完善而言，要促进其系统性和协同性；二是就党组织结构优化而言，要促进党组织及其运行的规范性和适应性；三是就党组织的功能优化而言，要促进党内治理能力、社会动员能力和党的领导执政能力的提升。
党内法规制度建设在内容上更为科学。在厘清了“党内法规”这一核心概念之后，党内法规制度建设就开始朝着科学化和规范化的方向迈进，每一部新制定的党内法规在内容上都有质的提升，并呈现出一条渐进路径。同时，由于制定主体、党组织层次及其活动性质、党员分类及其行为属性的不同，每一部党内法规既要体现党内法规制定的一般性，还要体现其特殊性，客观上就形成了一个制度规范体系及其科学化构建过程。具体表现在：一是党内法规制度在体系构成上更为合理，从过去按照党章结构进行初步划分，到按照党的建设分类之“七分法”，再到当前“四分法”，党内法规制度体系已然形成了一个内容科学、配置合理、综合配套的制度框架。同时，它不仅包括实体性党内法规，还包括程序性和功能性党内法规。二是党内法规的具体内容更为科学，一方面涉及党组织和党员的构成、行为及其功能，具有内在协同性；另一方面表述清晰准确、简洁规范，更趋向于可操作性。
党内法规制度建设在体制机制上更有保障。改革开放以来，尤其是党内法规制定程序条例的出台与修订，使得党内法规制度建设的体制机制建设也日趋成熟，逐步形成了关于党内法规的立改废释和清理工作等长效机制。具体有三个方面：一是党内法规制度建设领导体制机制更具实体性，建立了中央统一领导、中央书记处负责、中央办公厅承担统筹协调及其所属法规工作机构承办具体制定事务的领导体制和运行机制，中央和地方党委相关部门建立了自上而下的专门机构和相应机制；二是党内法规制定工作更有计划性，具有“五年规划”和“年度计划”的周期性推进机制，这从2012年7月开始对党内法规和规范性文件进行党史上第一次集中清理，及其在此基础上2013年开始实施的党内法规制定第一个五年规划到2018年的第二个五年规划可窥其一斑；三是党内法规制度的执行更具实效性，完善了执纪的监督检查体制机制，解决了作风慵懒、纪律松弛而执规执纪不严等突出问题，有效提升了党内法规制度执行力。
党内法规制度建设更彰显政治性要求。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党作为国家最高政治领导力量，必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用，因此其属性、地位和作用不同于一般意义上的政党。相对于一般的法，党内法规在强调本身规范性的同时也注重政治性要求，这是由党的长期领导和执政地位所决定的。具体体现在：一是党章总纲部分和三部准则直接规定党的政治属性及其具体要求；二是专项法规强化党的集中统一领导，例如《中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》和各省委《关于维护党中央集中统一领导的规定》等专门党内法规；三是相关条例和规定等也设专门条款具体规定了其政治性，例如《中国共产党政法工作条例》对政法各机关“政权机关”属性的规定，以及相关条例相关条款中关于坚持党的领导原则和贯彻落实党的指导思想的具体规定。党内法规制度建设的政治性要求不仅反映了中国政治体本身的属性和特点，也反映了党的领导和执政地位及其政治要求，以及党组织自身实现思想建党与制度治党有机统一要求。
党内法规制度建设须遵循的基本规律
十一届三中全会以来，党中央高度重视法治建设，在治国理念上把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，并把依法执政确定为党治国理政的基本方式。而实现依法治国和依法执政，则先要实现党内治理的法治化。
党的十八届四中全会通过的决定指出，依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，这就明确了实现党内治理和国家治理法治化的基本依据。党的十九大要求依法治国与依规治党有机统一，也强调了党内法规制度建设状况直接制约党内法治和国家法治建设进程的关键性所在，因此必然要按照法治国家、法治政府和法治社会，依法治国、依法执政、依法行政和依规治党的要求，遵循国家治理、党内治理、政府治理和社会治理的法治化要求及其基本规律。
第一，以实现国家治理的法治化为导向，遵循国家政权建设基本规律。党内法规制度直接规定党的属性和党的组织结构与功能，从而保障国家政权的建设、发展和稳定。国家性质即国家政权本质，在一定程度上决定着国家形式。我国宪法第一条就明确规定了国家性质即国体，这在根本上决定着我国国家政权的组织形式的实现及其相关制度之具体内容。同时，也只有相适应的国家形式才能体现国家本质并真正实现国家权力。国家政权作为建立在经济基础之上的上层建筑，其建设有着特有规律，同时要受到国家历史传统、国内现实条件和国际各种因素的制约和影响。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党内法规制度建设应遵循国家政权建设基本规律，以自身的法治化推进国家治理法治化，进而保障国家政权的安全稳定与建设发展。为此，党内法规制度建设一是要坚持并彰显我国宪法的原则和精神；二是要以加强和巩固党的领导地位为目标；三是要着眼于维护党的权威和集中统一；四是要有利于党内民主和国家民主、党内法治与国家法治的有效衔接和有机统一；五是要有助于加强党与人民群众的紧密联系。
第二，以实现党内治理的法治化为导向，遵循党的建设基本规律。党内法规制度是全党意志的制度化表达，在价值层面首先要体现党组织作为政治组织的基本属性、政治纲领和价值目标；在体制层面要体现党组织、干部和党员构成及其行为的规范性；在运行机制层面则要体现党组织和党员在相应活动中应遵循的原则和规则。这构成了保障党组织在结构和功能上稳定运行的党内法规制度体系，这是党内治理法治化的基本前提。如前所述，它与党内法规制度的实施体系和监督保障体系所构成的党内法治体系，奠定了党内法治的基础框架性保障。党内法规制度本身的科学性直接反映着党组织在结构与功能上的优化程度，因此党的建设要遵循党的自身建设规律。为此，党内法规制度建设一是要以党章为根本依据，秉承党章的宗旨和原则；二是要注重在党性和品行道德上的要求，让规章制度充分体现政治性、道德性与法治性的有机统一；三是制度建设要观照到党组织在结构与功能上的适应性和灵活性；四是坚持实事求是原则，从实际出发。
第三，以实现政府治理法治化为导向，遵循党的领导和执政基本规律。这里的政府是一个广义上的概念，政府治理法治化涉及党中央与全国人大、一府两院一委的政治关系及其运行机制。任何国家的领导和执政体制皆是国家政治体制中的重要组成部分，按照现代宪法政治的要求，理应在宪法和法律中进行明确规定，作为具有长期领导和执政地位的中国共产党之领导和执政体制当然也是如此。在当代中国的发展进程中，党在领导国家各种事务的程序和实践机制之规范化或法治化，主要以党内法规的形式表现出来。因此，党内法规制度建设应遵循党的领导和执政基本规律。为此，一是要坚持党在宪法框架下领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的原则要求；二是要坚持依法治国、依法执政和依规治党的有机统一原则；三是切实保障各国家机关依法依章程履职；四是要侧重于保障实现依法治国和依规治党有机统一的关节点充分发挥功能；五是在原则和方向上要以巩固、优化和完善党的领导和执政为依归。
第四，以社会治理法治化为导向，遵循社会建设基本规律。从法社会学角度看，法的发展重心在社会本身，党内法规制度建设的重心所在亦应如此。根据党的基本属性及其政治要求，党的根本宗旨是坚持全心全意为人民服务，党章规定“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，这就明确了党的意志与人民意志在根本上的一致性。这不仅表明了党内法规制度的人民性，也说明了其因党的社会属性而具有社会治理的引领和保障功能。党内法规制度的人民意志属性和社会属性与法的一般性和社会性要求是一致的，这一点则要求党的基层组织在结构和功能上要与社会治理的内在要求相契合。因此，党内法规制度建设要以社会治理法治化为导向并遵循社会建设基本规律。为此，它应在三方面助力社会建设：一是要通过实现党内治理的优化即党内民主和党内法治激活党的基层组织活力，以服务社会并助推社会治理走向善治；二是要有助于在制度上实现党内监督与外部监督之间的良性互动；三是有助于坚持党的根本宗旨和基本路线，巩固党的领导和执政基础。
（作者单位：国家法官学院党内法规研究中心）
