长期以来，特别是党的十八大以来，党和政府始终把教育优先发展与公平发展作为执政理念和政策目标，在推进义务教育均衡发展方面“多管齐下”。近年来，随着义务教育入学机会均等的基本实现，推动教育资源持续向农村和中西部倾斜正成为新的着力点。2018年，全国合计资助学生1.35亿人次，中央财政教育转移支付达3067亿元，且80%用于中西部农村和贫困地区；针对弱势群体的项目计划也初显成效，其中，农村义务教育学生营养改善计划使3700万名学子受益；“国培计划”累计培训乡村教师和校园长540万余人次，农村教师特岗计划让28万名教师走入22个省（区）3万多所农村学校。这些“硕果”，是“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的现实举措。进一步明确义务教育均衡发展的“三步走”战略，则是深入推进义务教育公平的理论引领。
从基本均衡到优质均衡
所谓“三步走”，从“均衡”的广度来说，在当前背景下，义务教育要逐步实现“县域均衡—市域均衡—省域均衡”这一动态发展过程。从深度上来看，“均衡”还应包括基本均衡和优质均衡，二者分别规定着义务教育均衡发展的底线和上限。因此，义务教育均衡发展“三步走”，不仅要看“步子迈得大不大”，还要看“步子踩得实不实”。由于我国历史悠久、幅员辽阔，区域间经济、社会、文化发展状况迥异，义务教育发展步调并不一致，这意味着“均衡”不能仅满足于“基本”，还应具有“优质”的特征。2019年10月，全国县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作在浙江省海盐县正式启动，标志着义务教育公平的推进进入全新的阶段。
据统计，截至2019年12月底，全国累计2767个县通过国家认定，占比95.32%，已基本完成《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中“到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%”的目标。接下来，中西部地区将成为督导评估工作的重点，而在任务进入“最后一公里”后，虽然攻坚难度将越来越大、巩固提高任务将越来越重，但完成“三步走”之初始目标亦即县域均衡，应该也不算什么难事。因此，追求更加注重“质量”和“上限”的“优质均衡”应成为下一阶段义务教育发展的重点方向，从“基本公平”迈向“优质公平”无疑是政府和社会各界对义务教育发展的共同诉求。
深入理解义务教育优质均衡发展的内涵要义，需要关注新时代教育公平的转型。其一，新时代的教育公平是有质量的教育公平。与只注重数量和外延式发展的传统公平观不同，新教育公平更强调质量和内涵建设。毕竟，提高义务教育学校的硬件水平，其根本目的乃在于提高教育的质量。其二，新时代的教育公平是注重承认的教育公平。“承认”具有二重性，在推进义务教育均衡发展的过程中，它既是基本要求，又是最高标准。义务教育的性质提醒我们，在起点公平方面，必须做到一视同仁、“一个都不能少”；而在过程和结果公平方面，也需要对适龄儿童少年报以真诚的认可，维护他们的尊严和权利。其三，新时代的教育公平是适合每一个孩子的教育公平。如果要给义务教育优质均衡发展确立一个“定性指标”的话，那么“适合孩子”无疑是其重要标准之一。给孩子提供最好的教育虽然是大多数家长和教育工作者的美好愿望，但由于各方面条件的限制，“最好的”总是稀缺且高度个性化的，与其盲目追求“更高、更快、更强”，不如静下心来找寻真正适合孩子的发展道路。
从县域均衡到市域均衡
2013年以来，随着县域义务教育均衡发展督导评估认定工作的持续推进，义务教育的校际差距不断缩小，无论是教育经费保障、学校布局建设，还是教师资源配置、社会评价认可，其差异系数都已达到基本均衡的水平。不过，义务教育发展基本均衡县的评估标准只是最低标准。即便通过了这一评估认定，在同一地级市内，由于经济及社会发展水平的差异，县与县之间的义务教育发展水平仍然可能参差不齐；而在不同地级市的县际义务教育发展则可能会存在天壤之别。
就目前来看，民众“跨区择校”的冲动依然强烈，学校“集团化办学”仍然困难重重，“县域外”的义务教育公平问题已摆在了各级政府的面前。这意味着，不仅需要将“基本均衡”深层次推进到“优质”抑或“特色”层面，切实缩小优质教育资源在区域、城乡和学校之间的差距；还有必要将“县域均衡”加速推进到“市域”乃至“省域”层面。否则，随着发达地区和欠发达地区之间义务教育发展水平进一步拉大，教育发展不均衡的问题仍将得不到实质性的解决。
因此，制定市域义务教育均衡发展的战略已迫在眉睫。众所周知，在“省级政府统筹，以县为主管理”的基础教育管理体制中，市级政府是工作推进的关键枢纽，其在经费落实、责任分担和评估督导等环节中发挥着重要的组织规划作用。在“市域均衡”的辐射范围内，城乡义务教育一体化应是其主要任务。这也是破除“择校热”的关键一招。令人欣喜的是，当前部分地市已走在前列，创生了一系列深入推进义务教育公平的新举措。譬如，市级义务教育学校标准化建设工程按照教学软件和硬件的统一标准，积极提升、改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，不再区分“城市”和“农村”的概念。又如，名校集团化办学通过确立“名校+新校”“名校+弱校”“名校+农校”等集团化发展方式，以名校为中心带动城乡薄弱学校发展，使优质教育资源能够更好地服务广大人民群众。一句话，基于政策推进和实践探索，“市域均衡”正成为“三步走”战略的第二步目标。
迈向省域均衡
当前，学校教育质量仍与学生的学业成就相挂钩，而每年的中高考成绩既是学校名气和口碑的重要来源，也从侧面反映出义务教育办学水平的区域差距。这一差距体现在经费投入、办学条件、师资力量等多个方面，且无法通过“县域均衡”和“市域均衡”予以缩小和平衡，因而“省域均衡”将成为“三步走”战略的第三步目标。就覆盖的大致范围来看，如果说“县域均衡”的出发点是促进校际教育公平，而“市域均衡”的关注点是推进城乡教育公平，那么，“省域均衡”的着力点则在于实现区域教育公平。因此，若要从根本上翻越阻碍推进教育公平的“三座大山”，走向全域性的义务教育均衡发展，必须尽快将“省域均衡”提到议事日程上来。
省级政府作为地方最高行政机关，对推进义务教育均衡发展负有首要责任，在制定办学标准、提高经费保障、完善政策法规等方面更发挥着举足轻重的统筹作用。在政府主导义务教育的背景下，“省级统筹”四个字绝不能轻描淡写，尤其是各项政策措施必须在长期考察、深入调研的基础上制定和颁布，这关乎教育的明天和祖国的未来。扼要地说，在教育投入方面，省级政府需要理顺中央与地方政府间财政关系，明确各级政府的义务教育经费分担比例，承担并落实相应的经费；在教育管理方面，需要统筹全省教育资源，制定本省推进义务教育均衡发展的各项标准，如办学条件的标准区间、师资配备的特别计划等，并出台省级义务教育地方性法规，使政府职责落实、教师权益保障等方面有法可依，加强“省域均衡”的整体规划和法律保障。
总之，义务教育均衡发展“三步走”是将我国教育公平推向纵深的重要路向：既在广度上强调“迈开步子”，以县促市、以市推省，努力实现全国义务教育基本均衡发展；又在深度上主张“踩实步子”，提质保量、全面统筹，奋力实现全域义务教育优质均衡发展。
（作者单位：南京师范大学教育科学学院）
