国家整体的经济增长不仅取决于单个生产者的技术进步，还取决于资源在不同地区、行业和生产者之间的配置效率。改革开放40多年来，中国模式在取得巨大成就的同时，也形成了大量的空间错配现象，并且这种错配是多维度的，存在于行业、城市、地区多个领域，涉及劳动力、资本、土地等多种生产要素。

　　土地作为社会经济活动的基础资源与载体，优化土地资源空间配置，提升土地资源配置效率和产出效率，能有效促进我国城镇化质量提升与区域协调发展，也能为下一轮经济增长提供新的动力。在我国土地资源稀缺，尤其是在高速城镇化背景下，如何实现土地在城市间的合理配置已成为一个事关经济高质量发展的重要话题。

　　提升土地跨区域配置效率

　　形成要素空间错配的原因通常可以归结为各种制度性障碍和要素价格扭曲，二者共同作用使得要素流动受阻，造成福利损失。例如，地方保护主义造成的市场分割通过限制区际间的生产要素自由流动并扭曲其配置结构，致使地区间劳动生产率差异和要素边际报酬差异持续扩大。即使近年来劳动力、资本、技术等方面的制度性阻碍在不断减少，但是土地资源、本地化不可贸易品及依附于土地上各种资源的空间错配一直存在，并日益成为制约中国城市发展，乃至经济增长的关键。

　　当前我国土地供需矛盾突出、土地利用水平不高，土地资源城市间配置效率和城市内的开发方式亟待提升和优化。据统计，2015年我国东部、中部和西部建设用地供应占年度供应总量的比例分别为33.46%、27.16%和39.38%，东部建设用地供应持续收紧，总体向中西部地区倾斜。而在土地利用方面，中西部地区地均产出不到东部的二分之一，土地投资强度约为东部的70%，土地批而未用、低效闲置现象较为普遍。

　　城市作为一个庞大的系统，其复杂程度会随着城市规模的扩大呈指数级增长，但城市发展需要系统的各个组成部分协调并进，单一的短板也会制约其经济增速。因此，当城市经济体发展到一定程度后，受限于技术和管理水平，其增速会逐渐放缓，进入低水平的增长阶段。大城市虽然可以通过“分享”“匹配”和“学习”机制促进企业和劳动者生产率的提高，但城市规模扩大带来的负外部性也会抵消一部分收益，城市需要投入大量的资源来解决交通拥堵、环境污染、资源短缺，以及维持较好的治安、社会福利等，城市规模的负外部性在其发展到一定阶段后，开始制约城市经济高质量发展。

　　从国家层面来考虑，按照城市集聚弹性大小分配建设用地指标或许是一种更为合理、灵活的方式。当城市的集聚弹性处在较高水平时，充足的建设用地供给可以为企业和人口的增长提供基础保障，促进企业和个人生产率的提高，同时可以避免房价或租金过快上涨带来的福利损失。笔者通过对中国城市生产率集聚弹性的估算，发现人口规模前十的大城市集聚弹性水平并不高，反而是珠海、中山、厦门、新余这些潜力城市的集聚弹性较高，显示出强劲的增长势头，给这些城市配置更多的建设用地指标可以有效避免住房价格上涨，进而对于降低企业人力成本、增加工业利润率和资本回报率、促进经济增长具有显著正效应。为集聚弹性高的城市配置更多土地资源，一方面可以助力后发城市快速崛起，缩小区域间经济发展差距及人民收入差距；另一方面也可以纾解大城市的各种压力，最重要的是这样做可以最大化土地资源在国家层面的整体收益。

　　把握旧城更新建设的机遇

　　城市内部的土地资源开发包括新增建设用地和盘活已有土地存量，具体表现为开发新城和更新老城。随着城市发展，老城区原有各种规划已经严重滞后于人们的生产生活需要，面临着诸多问题。比如，在交通方面，老城区交通拥堵，道路负荷重、停车难；在公共设施方面，老城区体育健身设施、文化休闲场所不足；在人居环境方面，老城区居住环境差，违章建筑普遍，房屋采光、通风性差；在消防安全方面，老城区存在着大量旧房危房，电线、燃气设备老化。除此之外，老城区原有的土地开发利用也已经偏离了最优状态，在经济活动密集的地段，建筑楼层高度过低，单位土地上的经济潜能未能得到充分开发。因此，无论从人居环境改善的角度，还是从激发老城区经济活力的角度，旧城更新改造都应该引起人们的关注。

　　近年来，地方政府一直热衷于开发新城，截至2014年，全国281个地级以上城市中，272个城市有在建或已建设完成的新城新区，最近几年更是覆盖几乎所有的地级市。一方面，新城建设成为地方政府通过出让土地获取出让金的重要方式；另一方面，新城建设中的基础设施投资也可以拉动经济增长，以完成政绩考核，设立新城新区成为地方政府广泛使用的政策。但现实中许多新城的规划过大，脱离地区发展实际，造成土地资源大量闲置浪费。同时，新城建设过程中，地方政府大规模举债，加剧地方财政风险。更重要的是，过度的新城建设还会降低经济活动密度，损害经济活力。即使在信息技术高度发达的今天，密度和距离对于经济活力仍然至关重要，许多新城距离老城区过远，增加了人员交流、货物运输的成本，新旧城区之间经济活动没有形成良好的互动和补充。

　　在耕地红线、耕地占补平衡等政策约束下，继续新增建设用地变得越来越困难、越来越不可持续，此时更新老城区就显得尤为重要。老城区拥有基本的生产生活设施，在此基础上维护更新理应比新城建设成本低，但是由于长期以来土地增值收益不断上涨，旧城区房屋拆迁成本急剧攀升。因此，建立合适的机制将土地收益的外部性给内部化，成为旧城更新建设关键突破口。

　　优化城市土地空间配置

　　改善资源配置效率，降低资源错配是“十四五”时期中国经济高质量发展的重要动力之一。要在复杂的内外部形势之下，实现中国经济高质量发展，就需要提高资源使用效率。而要做到这一点，一方面要把握科技创新和技术自立的根本，另一方面要着力优化资源配置效率。通过研发来提升技术水平，固然可以提高经济效率，但其成本也是巨大的。相比之下，打破制度障碍，降低要素在城市间、城市内部的错配，更有效地使用各类要素，可能是一个在经济上更有效率的途径。城市间的土地配置需要政府宏观层面的调控，在耕地红线保护的约束下，探索按照集聚弹性大小配置建设用地指标，助推集聚弹性较大的潜力城市成为新的地区经济增长极，有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端，最终形成多中心的城市格局。不仅如此，城市内的土地开发应当更加着眼于旧城更新。城市旧城和老旧小区改造，地下管网、停车场建设有着巨大的发展空间和市场需求。在旧城改造的过程中，应当引入市场力量，为企业参与旧城改造提供充分的激励。

　　伴随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，“十四五”时期城镇化建设将迈上新的台阶，提升土地跨区域配置效率，把握旧城更新建设的机遇，助推土地资源的合理配置，对于稳步推进中国经济高质量发展具有重要意义。

　　（作者单位：东南大学经济管理学院）