文字和国家出现后，官文书便应运而生，成为国家行政管理运转的重要凭借。早期官方文书的命名、形制都没有非常严格的界定。至秦始皇，为彰显帝王权威而设定诸多专称，天子号曰皇帝，自称朕，其命曰制、令曰诏。汉承秦制，且进一步强化这种趋势，遂使官文书由简入繁，进入重大发展时期。这些朝廷公家实用文书最初以言“政事”的面目出现，有严格的文体书写规范，为国家的组织管理提供了坚实的基础，可谓“以文书御天下”。此后则在儒家文化的浸染下日益变得雅驯，由此得以进入“文章”序列。
秦汉“文书行政”
为规范国家治理，秦律明确规定：“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋羁请。”即下级有所请示须采取书面方式，不能口说或代为请示。其实秦政无论诏令下达，还是下情上通，一概用书面形式，可谓“无事不成文”。汉承秦制，官文书的分类日益细密，相关公文的格式、措辞等都有明确要求，且日益完善。从传世文献和近百年出土的秦汉简牍看，当时“文书行政”空前发达，官文书在制作、收发、办理、保管等各个环节都有严密的制度，其种类和数量都甚为可观，由此成为重要的行政工具，承担着庞大帝国各项事务的管理职能。正如王充所云：“汉所以能制九州者，文书之力也。”
一般而言，秦汉特别是汉代官文书可分为三大类：一是诏、策、敕、玺等皇帝下行文书；二是章、表、奏、议等官吏上行文书；三是一般官府往来文书。此类有诸多细目：如包括书记、奏记、笺记等官员间往来文书；檄、谕等声讨和晓谕之文；牒书等简略通事之文；语书、（条）教、府书、科令、条式等地方法规和教化之文；变事书、奔命书等事关急变之文；应书、报书、举书等垂询、质疑与回复之文；除书、遣书等升迁调动文书；病书、视事书、予宁书等请假报告之文；致、传、过所等通关证明类文书。此外，当时还有数量庞大的簿籍类档案，目前出土的秦汉简牍中一半以上都属此类。其中有涵盖地方各类事项的综合性集簿（类似综合统计报告），涉及地理行政、官员编制、荣誉人员、人口构成、土地使用、钱谷出入等事项。也有分类记录的簿籍，用以登录吏员名籍、廪食、换调、休病、坐罪、财产等情况，或记录车马兵器以及粟糜谷茭等粮草日用的出入、折损情况，内容庞杂。
此外，秦汉还有各类司法律令，以保证社会各种关系、各项事务的处理有可遵循的标准。律令类文书和上述官文书关系紧密，有些律令甚至直接由诏书等转换而来。因此如果从更广义的角度观察，律令亦可归入官文书。
秦汉官文书发展的丰富样态显示出其行政的法制化和书面文书的规范化均达到相当高度，如此就使得信息沟通能维持在一个较高的效率水平。秦汉帝国疆域广袤，官文书的成熟运作，有力支撑着国家各项事务有条不紊地运行，在当时的科技和通信水平下，这不能不说是一个巨大的历史成就。
文吏和儒生
秦至汉初，文书的撰作、管理主要由一批训练有素的文吏承担。这些“公务员”的培养基本上采取“以吏为师”的模式，所学以政府法令规程为主，且多与处罚和治狱之事相关，可谓奉律令以从事的刀笔吏。然而，他们虽能熟练处理国家各项事务，熟知刑名钱谷、公务文案，但一味听命于上，纯粹倚仗形式化的条文以及法治手段统治社会，丝毫不讲礼义孝悌，不谈仁爱教化，缺乏必要的执政温情，也无任何执政弹性。加之辞多鄙固，鲜有雅才，故局限性也是很明显的。当法律和法吏日益严苛酷烈，吏政的高效反倒会对整个社会造成越来越强的压迫，势必引发不可调和的矛盾。故这种依靠文吏文书的行政管理方式最终也推波助澜，成为庞大秦帝国轰然倒塌的原因之一。因此，汉代儒生参政后借助对秦政的反思，对文吏极尽批评，认为他们是仅有“察察小慧”却不知大体、亦无大能的“俗吏”；是狠戾刻深、违天害德、不顾国患的“残贼之吏”。儒生推崇能同时承担道义、教化和规谏的君子贤人，并自视具有批判性和理想精神，在治国理政方面高于文吏。
其实，儒生从政，其优势和劣势也非常明显。从其知识结构看，儒生所学为儒家一直推崇并传承的“六艺”，是古代基本典籍。借助这些经典的传播，儒家为自己培植了深厚的社会根基。同时，“六艺”之学亦是一门包蕴深广的“博学”，借此可培养个人或群体多方面的素养和精神旨趣，如知古今、明礼仪、修言辞、尚德行、崇王道、识大体等。儒家对人性良善的期待，对历史演进乃至文明进化的深入思考，以及济时拯世的深远理想、维护社会文化秩序的自觉等，亦经由“六艺”潜移默化而来。因此，儒生所代表的儒家文化有着独特的文化感召力，这是文吏所难以企及的。然而，由于先秦儒家多以学士身份在民间从事文化活动，较少参政，故秦汉之际，相当一部分儒生其实是时人所谓的“拘儒”“腐儒”“鄙儒”“愚儒”。他们拘执于诵经演礼，思维迂阔，不通世务，不达时宜，“口能言治乱，而无能以行之”，亦被文吏所讥讽。史家司马谈曾以“博而寡要，劳而少功”概括儒家不足，针对的正是儒生拘文牵古、政治实务能力的欠缺。
因此，汉代儒生一旦进入官僚体系参与帝国管理，面对兵刑钱谷、考课铨选等一系列具体现实问题，就必须做出调整：言郊祀必洞于礼，陈戎事必练于兵，议佃谷先晓于农，断讼狱务精于律。思考的对象要具体化，所提出的谏议要具有可行性。故汉代逐渐开始推崇间习经律，或明经之外而有其他专长的“通儒”。如西汉大儒董仲舒通《春秋》经，其所谓“以《春秋》决狱”，其实是以相关律令断事，同时以经义衡其轻重。东汉大儒马融、郑玄等也都有律令章句之作，郑玄注《周礼》《礼记》甚至引汉律以明经义。观两汉史书中所记中高层官吏的教育背景，很多都先习律令为吏而后学经，或是经、律间习。因为若仅为地方小吏，明了行政规程技术，循规蹈矩亦可用。而如欲更上一层楼，乃至出入中央、对扬王庭，则需一定的经术文雅和大局观，同时需要有明确的理政思想。因此，汉代政府选拔人才就将经、律并为考察项目。汉代识字课本《急就篇》云：“宦学讽《诗》《孝经》《论》，《春秋》《尚书》律令文。” 这就是以韵语总结了为政做官所需掌握的本领。在这样的时风之下，官僚阶层的知识结构和文化素养逐渐发生大的改观，至汉武帝时，公卿大夫士吏即“彬彬多文学之士”。此后文吏儒生进一步走向融合，逐渐确立了新的官吏标准：“通于世务，明习文法，以经术润饰吏事。”在汉代知识者看来，吏服雅驯，儒通文法，方能宽猛相济，刚柔自克，达到一种理想的状态。
由“政事”到“文章”
文吏和儒生的融合使得汉代言“政事”的公文变得温文尔雅，尤以诏策奏议最为典型。这些文书往往要解决重大现实问题，决定着国家的大政方针，代表着国家政治理念和意志，故无论在内容、说理方式还是在言语修辞方面都格外讲究。
帝王一言九鼎，诏书以文字形式发布，朝出九重，暮行万里，风动草偃，山鸣谷应，有极特殊的影响力。故汉人认为要首先表现出眼界上的高屋建瓴：“明天人分际，通古今之义。”其次在修辞上要追求“文章尔雅，训辞深厚，恩施甚美”。目前所见汉代诏书虽根据言说目的和接受对象的不同而选择了不同的表达方式，但大都典雅温润，坦荡诚挚，既含风雨之润，又有君王之威。同时，汉诏亦多“惧词”，整体表现出唯恐德不配位的谨慎和克制，与秦始皇诏令的刚硬俊朗、气势凌人形成鲜明对比。
奏议文书是陈政事于王庭，为增加言政的高效，汉代奏议多恪守一事一议、单一主题的言说（撰作）原则。要求陈事达情，语义明朗；首尾条理，意止言结，很少肆意驰骋一己之信念，或在文采上扬厉铺张。其论说时常引经据典、援旧例“故事”，但大都强调古今的联结和逻辑的相通。在以古为据的同时，又根据现实具体情况做调整变通，注重确立国家目标，并有意构建新的政治传统。因此，许多奏议之文繁约得正、华实相胜，呈现出谨慎务实而又舒缓从容的文风。与此同时，由于面对的是“家天下”的帝王，汉代奏议亦讲究进谏之法，在修辞上注重说服技巧，言事说理的同时强调言辞的恻怛恳切，发挥情感的动人力量，这些无疑增加了公文的感性特征。
总之，处理政事的“公文”在汉代逐渐提升了文化品位，有了独特的风采和魅力，最终走出单纯的实用意义，成为后世效法的“文章”。刘师培曾说：“文章各体，至东汉而大备。”而这其中大多数都是实用文类。因此，从某种意义上看，秦汉官文书的发展变化不仅代表着从“秦政”到“汉政”的变迁，也展示出古代实用文超越功利而走向“文章”“文学”的独特路径。
（作者系国家社科基金项目“秦汉文体史”负责人、杭州师范大学教授）
