区域协调发展是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。改革开放以来，“西部大开发”“东北振兴”“中部崛起”等重大战略的先后实施，同样体现着类似思路。党的十九大报告将“区域发展总体战略”提升到“区域协调发展战略”高度，并指出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。推进区域协调发展需要站在原则性高度，同时制定基于现实的可操作方案。

　　抓住影响区域发展的关键主体

　　区域不同于行政区划，后者是由权威部门划定的相对稳定的行政属地，前者则是从不同要素层面界定的空间范围，如自然地理区域、经济区域、文化区域等。区域通常是跨行政区划的。实践表明，区域发展有其客观规律，一味地均等化可能会压制优势区域的潜能释放，进而削弱整体发展水平。由此，理论界形成了一种“市场论”观点，主张减少政府干预，借助人口的自由流动，实现“人均发展的平衡”。其认为，相比较而言，优势区域的发展成本低、经济效率高。为了不损害效率，清除落后区域人口流入优势区域的障碍才应是改革方向。可是，这种观点忽略了区域发展问题的高度复杂性。

　　一方面，区域发展体现了历史进程中的偏向策略和锁定效应。部分区域的优势地位并非基于先天禀赋，而是凭借上级政府的倾斜政策。待做大做强，即便优惠政策消失，它也依然能够维持甚至扩大既有优势，将前期发展地位锁定。另一方面，影响人口流动的因素不仅限于利益，还包括年龄、心理、社会网络等。这也就意味着，有相当一部分人不能或不愿按照市场原则进行长距离迁徙，这部分人的就业、福利等问题，只能就地解决。除此之外，发展较好的城市区域的综合承载能力是有限度的。大城市普遍面临着各类“城市病”，加之局部区域的水、土地等资源存在刚性边界，即使城市综合承载能力有提升空间，也难以缓释人口过量、快速涌入所带来的压力。可见，区域协调发展既不是政府计划的产物，也不是市场自然运转后的状态。

　　就此而言，探索区域协调发展的可行路径，首先应该抓住影响区域发展的关键主体——城市。城市是一种各类资源要素的空间集聚现象，而并非孤立的存在。城市的规模、能级、布局能够显著影响所在区域的发展水平。在我国，市制对城市间乃至区域间发展差距的影响应引起格外关注。

　　市制成为区域发展新因素

　　市制是与省制、县制相对应的，仅适用于城市区域的行政区划类型、相关制度规定及运行过程的总概括。市制有着显著的资源属性，它是政治、行政、空间、要素等资源在城市间进行配置的重要依据。由此，可以将市制改革理解为一种调整城市发展格局的手段。具体来讲，我国现有的684个城市（2019年底）不但分属不同行政层级，而且在政治地位、官员级别、职责权限等方面存在不同程度的差异。这使得一部分城市相比其他城市，能够获得更多诸如土地、组织、职权、政策等方面的优势资源，进而实现自身更好、更快的发展。

　　我们可以将这种现象概括为城市政治势差结构（以下简称“势差结构”）。第一，势差结构能够发挥效力的前提是“大政府”。城市的上级主管单位，一方面，直接掌握或间接影响着大量的优势资源；另一方面，借助对资源的差异化分配，推动国家目标和自身目标的实现。第二，势差结构的内在特性是动态稳定。虽然市制改革一直在进行，但这并未改变既有的市制运行基本结构。同时，势差结构还与官僚体系深刻绑定。城市政府内设机构以及编制资源，官员级别、待遇均与城市在势差结构中所处的位置高度相关。换言之，一旦势差结构变动，官员群体的利益就会受到影响。这种绑定关系有力支撑了势差结构在长时段的稳定性。第三，势差结构的运行固化了区域发展格局的不平衡。可以说，势差结构实质上是一种制度化的“偏向”发展模式。在这一结构中，发展资源持续稳定地向高势位城市集中。由于资源总量有限，这种模式自然会拉大城市间的发展差距，而城市又是所在区域的增长极，城市差距会直接反映为区域差距。

　　市制改革助力区域协调发展的路径选择

　　核心原则：支持发展要素的合理有序流动与高效集聚。先有发展，才能有协调。要素流动与集聚是市场运转的必然产物，也是实现发展的有力支撑。因此，市制改革从根本上应助力发展要素向优势区域合理流动，同时，为要素流出地激发特色要素提供支持。但现有的流动和聚集方式有诸多不合理之处。对此，一方面，应减少简单按照势差结构实施资源配置的事项，转而设计出公平的城市间竞争机制，使资源聚集更加高效；另一方面，通过因地制宜设立新型城市建制，为相对落后区域合理赋能。

　　改革方向：从城市区划调整到市制运行结构优化。当前的城市区划调整并未突破势差结构的框囿，这自然也很难改变城市间乃至区域间的资源配置不均衡格局。鉴于势差结构的稳定性，可将改革着力点放在市制运行结构优化上。淡化资源配置过程中的“级别导向”，并以城市功能为锚，明确各类城市政府的专属职责。具体来看，中心城市应更多地承担跨区域职责。在城市群和单个城市内，也要根据城市建设、管理和服务的需要确定纵向职责体系。

　　机制补充：持续推进区域协调发展机制创新。为了解决区域发展不平衡不充分的问题，我国已经采取了对口帮扶、干部交流、跨区域合作等系列机制。考虑到势差结构的持续影响，可以根据落后区域的优势要素禀赋，设立相应的高势位功能区，为其激发潜在要素提供空间和政策支持。

　　兜底保障：基本公共服务统筹机制。基本公共服务应是面向全民的普惠性民生福利。要素自由流动，会造成区域社会治理压力的不均等。那么，要素流出地将面临更大的养老、教育、医疗保障等方面的压力。因此，应根据基本公共服务性质，分类逐步实现由较高层级政区履行兜底责任。由高层级政区统筹，既能打消落后区域对要素流出的担忧，也能鼓励他们将有限的资源用于挖掘自身优势要素。这在撤县设区等改革中有所体现，如部分城市让新设市辖区居民享受与主城区居民相同的社会保障，就非常值得肯定。

　　中央财经委员会第十次会议强调，共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义，要分阶段促进共同富裕。以城市为纽带构建区域协调发展格局将为共同富裕提供可行性路径。

　　（本文系2021年度中央高校基本科研业务费专项资金“综合承载能力提升目标下特大城市空间治理机制创新研究”（2722021EK008）阶段性成果）

　　（作者单位：中南财经政法大学哲学院政治学系）