法治政府属于广义的法治国家范畴。习近平总书记在不同的场合反复强调过，“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。从现代社会法治国家和法治政府的基本原理来看，法治政府也绝不仅仅意味着行政系统自身更加规范化，更意味着政府职能的积极履行，行政权受到有效监督和制约，人民权益得到切实的维护。我国绝非西方之权力分立与制衡，但权力分工以及相互之间的监督和制约，也是我国宪法的重要体现。因此，在法治政府建设研究中，必须跳出政府系统自身规范化的单向度视角，从整体视角出发，从法治国家与法治政府的基本原理和我国宪法架构出发，以内外双重视角观察和审视法治政府建设，以免法治政府建设存在盲区、走入误区。

　　人类是经验性动物，一个社会和国家很大程度也是如此，我们需要从过去的经验中找到解决问题的方法。改革开放以来，我国法治政府建设在长时间内是由行政主导、自上而下推动的，这种模式已经在学界和社会中形成共识。然而，以往我们在法治政府建设的研究中对外部视角的关注较为缺乏，与法治政府外部视角的重要性之间有差距。比如，一些行政系统自身发布的系列依法行政、法治政府建设的规划性文件，由于受制于发布主体的性质和权限，难以从外部视角进行规划。而作为外部视角主要主体的司法机关、检察机关则因为欠缺必要的权威和权限，难以发挥应有的作用。

　　诚然，此种模式有其优点，这种优点对于一个亟须在经济社会等领域全面发展的国家尤为重要。相较于政府以外的其他主体，政府内部上级对下级拥有更多的权威以及更为有效和直接的制度工具来推动政府改革和社会变革，尤其是对于法治政府建设中的痼疾顽疾而言更是如此。这一点在环境治理领域表现得非常明显，虽说行政诉讼法已确立行政公益诉讼制度，但显然检察机关难以承担在重大问题上监督行政机关积极履行职责的重任。我们可以想象，若没有中央生态环保督察，问题的解决几乎是不可能的。然而，从日常性、常态性监督来看，最好的监督应当是来自公民、社会和检察机关的监督。因此，这种模式的不足之处即法治政府建设及其成效，基本取决于行政系统自身的主动性和积极性，其他主体难以充分发挥有效的推动和协同作用，甚至可能产生制度依赖，即依法行政产生向上的惯性依赖，这显然不利于长远的法治政府建设。

　　当前法治政府建设最主要的难题，也是法治政府的核心价值所系，即当行政行为侵犯公民权益时，亟须解决好如何以有效的法律救济和监督机制保障公民的合法权益。保障公民权益应当是法治政府建设的核心价值问题。很大程度上，这正体现了重视外部视角层面下法治政府建设的重要意义。

　　在国家有机体说看来，国家是一个由机关组成的单一整体。不同的国家机关必须能够发挥其各自应有的国家职能，作为整体的国家才能健康生长。因此，对法治政府之建设和规划，应从内外双重视角体系化为之。施密特·阿斯曼认为，体系学负有下列义务：研究制度与制度相互间之衔接性及其相互依赖性问题，并且思考因其相互关联所引发回溯效应之其他个别议题。体系推进法治国家与法治政府建设，意味着必须解决内外视角下法治政府建设各项制度之间的衔接性及其相互依赖性问题。推进我国行政法治，应从外部视角进行结构性强化。由此，以下几个方面需要重点关注：首先，深入推进和强化对法规、规章和规范性文件合宪性、合法性的外部审查；其次，推动行政诉讼体制与制度的深化改革，使行政诉讼发挥对行政行为审查的支撑性作用，切实保障公民权益、监督行政行为、化解行政纠纷；再次，系统规划行政公益诉讼制度，让作为法律监督机关的检察机关更好发挥常态性法律监督的制度功能，同时防止依法行政对上级的制度性依赖；最后，做好内外视角下各项制度之间的衔接、协调与整合，如积极探索实施规章和规范性文件司法机关个案具体审查与权力机关抽象审查之间的制度衔接等。

　　总之，法治政府是在法治中国这一大环境中的法治政府，法治政府建设必须从保障公民合法权益的核心价值维度，给予外部视角更多的关注、进行更多的改革。

　　（作者系西南政法大学行政法学院二级教授）