需求管理：政府购买社会组织服务的重要议题
2020年04月02日 00:17 来源：《中国社会科学报》2020年4月9日第1903期 作者：倪咸林
党的十八大以来，伴随全面深化改革和创新社会治理体制的持续推进，政府购买社会组织服务的范围和力度逐渐增大，这在一定程度上有效弥补了政府单一供给的不足，提高了公共服务供给质量和效率。2020年2月，财政部出台《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》），对已实施五年的《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《暂行办法》）进行了全面升级，对购买服务的主体、原则等核心问题作了更为明确的界定。在当前社会主要矛盾发生变化的背景下，如何从需求方角度出发，对购买服务需求进行精准识别、整合与转化，成为该制度持续健康发展的重要议题，也是实践发展中亟须解决的重大难题，需要进一步研究完善。
对需求侧关注略显不足
当前政府购买社会组织服务尚处于供给主导阶段。此阶段侧重政府职能的转变和社会力量的培育；然而，这在客观上造成了对需求侧关注略显不足的情况，且在理论和实践上都有所显现。
首先是学术关注相对较少。近年来学术界对于政府购买社会组织服务这一领域有所涉足。学者们分别从经济学、政治学、管理学、法学、社会学等多学科视角进行了探讨，取得了一定的成果。然而从内容上看，上述研究大都聚焦在政府购买社会组织服务的过程管理、合同管理、监督管理、评估管理等环节，以及养老、救助、社区服务等领域。对于“买什么”和“为什么买”这些涉及需求问题的研究偏少，在研究主题上呈现出结构性缺陷。然而，对需求管理的研究恰恰涉及购买服务政策的合法性、财政资金的有效性和服务满足的精准性等核心问题。可以说，对需求管理的研究是购买服务政策的逻辑起点，理应予以深入研究。
其次是实践操作难。实践中购买主体涉及从中央到地方各级政府及其相关业务部门，实际上还包含大量的群团组织和事业单位。这些主体在作出购买决策时往往以自身职能领域及可转移空间为主要依据，购买行为呈现“自上而下政府主导、社会组织有限参与、服务对象被动接受”等特征，结果难免陷入“走得太远却忘记了为什么出发”的尴尬境地。实际情况却是，实践中的服务对象多是指向广大的城乡居民。在当今大众需求多元化、个性化的时代背景下，对分散的、碎片化的需求进行精准识别与有效整合是一个棘手问题，稍有偏差就会出现供需错位，其结果将导致部分民众获得感没有得到满足，甚至产生“相对剥夺感”。这不仅影响了中央提出“改革开放的发展成果更多更公平地惠及每一个人”的目标的实现，而且还将产生社会资本在一定程度上的流失等问题。
顺应矛盾变化 思考需求管理
一是顺应新时代社会主要矛盾变化，及时回应群众关切。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化要求对人民的美好生活需要进行深入研判，以及系统思考全面建成小康社会的诸项工作。在此基础上，政府也要思考如何制定并实施基本公共服务在城乡、区域和民众个人之间的共性满足、差异化供给，以及更长远的战略性规划。以此可以提高政府购买社会组织服务需求的回应性和供给的精准性，进而促使需求的满足程度更加平衡、充分。
二是顺应基层社会治理的趋势，完善共建共治共享的社会治理格局。党的十八大尤其是十九大以来，基层社会的治理越来越受到中央重视，习近平总书记提出，“社会治理的重心必须落到城乡社区”，基层社会治理被纳入整个国家治理体系和治理能力现代化的范畴内进行统筹。当前基层社会治理的关键是吸纳多元主体积极参与，确保每个人的诉求都能得到积极回应，这也正是党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的出发点和立足点。对政府购买社会组织服务的需求进行系统摸排与统筹管理，既是党的群众路线在新时期的有效延续，又是建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的现实体现。
重识政府购买 完善需求管理
从需求管理的角度思考政府购买社会组织服务，核心是要解决分散多元的公共服务需求的有效识别、有序整合与有机转化问题。需求管理可以从构建有效的机制、搭建统一的平台和配套系列的政策等角度进行完善。
首先，构建有效的需求识别机制。需求识别是需求管理的起点，核心是要对多元分散的需求进行有效过滤与筛选，这就要有专业性的工作机制，否则非但无法识别有效需求，还会带来其他问题。一是以现有的基层协商民主制度为基础，对基层社区居民的公共服务需求进行充分讨论。如南京等地推行的“广场夜话”活动，引导群众充分参与充分讨论，使得公共需求问题在基层达成基本共识。二是让第三方力量在需求识别和表达阶段发挥专业化作用。如北京市部分地区在需求识别阶段，就充分发挥枢纽型社会组织与群众联系紧密的优势，及时将群众需要以项目化的方式传递给决策部门。三是依托技术力量对潜在需求进行深度挖掘与预测，如北京市通过对“12345市长热线”进行大数据分析，不仅能够对各区域和各部门工作进行评估，还能够对潜在需求进行预测，提高公共服务的前瞻性。
其次，搭建统一的需求整合平台。对多元需求进行整合是需求管理的重点，核心是对分散的需求进行类型化归纳并作出基本排序，为问题进入政策议程奠定基础。一是在社区层面，以网格化管理服务体系为依托，梳理汇总碎片化的服务需求，实现对需求的初级整合。二是在街道层面，以社区服务中心（党群服务中心）为依托，结合本地对区域内各社区上报的初级需求进行统筹，实现对需求的项目整合。三是在区县级及以上层级政府层面，依托政府购买服务领导小组（部分地方和部分层级政府尚未成立类似小组），结合本地实际情况对区域内各基层政府上报的项目需求进行统筹、论证与评估，实现对需求的决策整合，如此便形成购买服务需求整合的分级一体平台和同级扎口平台。省级层面侧重宏观管理，负责出台购买服务的指导目录；省以下层面出台政府购买服务的操作性目录和负面清单，形成平台内部分工责任体系，解决需求管理碎片化问题。
最后，完善需求转化的配套政策。对有效需求进行转化是需求管理的关键，核心是完善需求满足过程中一系列的政策衔接配套体系。一是动态调整目录清单，用清单制度给需求管理匡定基本原则和范围。进一步完善清单制，定期公布政府及相关部门的职能清单，以权责清单约束权力，以服务清单优化供给。及时出台负面清单，规范服务边界，防止出现民众对服务需求的过度要求导致福利依赖，确保公共服务供给的公正性。二是完善需求转化的评估反馈制度。对于准备纳入购买服务的事项，可组建由行业专家、居民代表、政府代表和媒体等组成的评估委员会。评估委员会对购买服务的必要性、科学性、可行性、合法性等进行全面评估，并将结果反馈给基层社区。对于已经执行的购买服务事项也要进行后续研究性评估，以便整体把握该区域购买服务项目的平衡性和充分性，并及时将前瞻性和基础性的服务需求纳入购买服务目录，实现政策及时调整跟进。三是创新需求转化的政策工具，提高需求满足的精准性和有效性。面临多元分散甚至个性化的公共服务需求，传统的政策供给方式难以充分满足每个人的需求，由此创新政策工具成为很多地方政府购买社会服务的一种有效选择。
作为政府购买社会组织服务的重要议题，需求管理体现出一个动态调整、不断完善的过程。这一过程既要求对现实需求进行回应，以便提高公共服务的精准性；也要求对潜在需求进行挖掘，以便提高公共服务的前瞻性。这恰恰需要理论界和实践界加强对话交流，进而从整体上提高政府购买社会组织服务的制度绩效。
（本文系国家社科基金一般项目“政府购买社会组织服务的供需适配机制研究”（18BZZ103）、中国博士后科学基金特别资助项目“政府购买社会组织服务的需求挖掘及其整合机制研究”（2019T120440）阶段性成果）
（作者单位：南京师范大学全国民政政策理论研究基地）
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