2019年中央经济工作会议首次提出，我国具有“超大规模的市场优势和内需潜力”。这是我国经济保持平稳健康发展、在全球经济中立足的根本优势之一。而推进以人为核心的新型城镇化，是充分释放内需潜力、促进区域经济持续健康协调发展的有力支撑。在全球经济增长持续放缓、世界大变局加速演变的关键时期，中国进一步发挥各地特色优势，推进适宜性产业发展和集聚，以优势产业空间联动带动人口城镇化发展，进一步提升国内市场优势和需求潜力，对于实现经济高质量发展具有重大战略意义。

　　人口城镇化发展不平衡不充分

　　我国人口城镇化发展具有明显的不平衡性和不充分性特点。首先，我国人口城镇化率依然低于同等发展水平国家和地区。2019年中国人均GDP达到10276美元，常住人口城镇化率为60.60%，明显低于同等人均GDP水平时美国的73.70%、英国的78.08%和法国的73.11%。如果以户籍人口城镇化率计算，这一差距可能更大。其次，我国人口城镇化存在明显的地区差异。2018年东部地区常住人口城镇化率达到70.68%，中部为56.85%，西部最低为51.07%，东部地区比中部、西部地区分别高出13.83和19.61个百分点，中部地区也比西部地区高5.78个百分点。最后，我国各等级城市人口城镇化发展不协调。2018年市辖区非农人口在200万人口及以上的城市占全部地级及以上城市数的20.76%，而城市人口占到54.05%，非农业GDP占全国总量的69.57%；非农人口100万以下的中小城市占到城市数的46.02%，城市人口却仅占17.64%，非农业GDP也仅占到全国的10.63%。

　　导致我国人口城镇化发展不平衡和不充分的原因，除自然地理及市场因素外，还与地方政府对产业发展的行政干预有关。第一，在政绩晋升和财政最大化激励下，地方政府推行的重工业优先发展和资本偏向型发展战略，使得城市产业部门就业需求相对下降，降低了城市的人口吸纳能力，延缓了城镇化进程。第二，政府对大城市的资源配置偏向，使得本应以现代服务业为发展导向的大城市集聚了大量资本密集型制造业，不仅挤占了现代服务业发展空间，限制了大城市集聚效应的有效发挥，还使中小城市缺乏产业就业基础，影响其持续稳定发展。第三，中国式分权改革带来的地方保护主义和市场分割，弱化了地区间要素流动和经济联系，阻碍了人口城镇化的区际协同推进。第四，各地区围绕招商引资而展开的“竞次式”补贴性竞争行为，使得各类企业忽视各地优势条件，更多为获取“政策租”而盲目集聚，阻碍了集聚效应的充分发挥，不利于城市间劳动力的充分、有序流动。可见，地方政府对产业发展的过度干预，使各地区推行了不适宜的产业发展和集聚模式，降低了产业集聚的就业吸纳能力及其对人口空间流动的有效牵引作用。

　　处理好产业、就业和人口集聚的关系

　　推进以人为核心的城镇化，关键在于处理好产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系，减少各级政府对城镇招商引资和经济发展的过度干预，使各地区产业发展回归市场规律，基于各地优势条件，推行适宜的产业发展和集聚模式。

　　所谓适宜性产业集聚，至少应具备以下两个特点：一是制度安排体现市场主导性。这意味着应按照市场规律，遵循各地区优势条件选择重点发展行业，促进产业集聚，而政府主要用政策引导预期、用规划明确方向、用法治规范市场行为，做好服务者的角色定位。二是产业选择及布局体现各地区优势条件。决定产业集聚的区域优势条件既包含传统意义上的比较优势，也包含由特定区位条件而决定的空间外部性优势。其中，马歇尔集聚经济理论的劳动力蓄水池效应、中间投入品和生产性服务的规模经济以及专业技术和知识的外溢效应，主要从要素的空间供给方面阐释了集聚优势的来源；而新经济地理的市场关联效应主要从需求方面阐释了空间规模经济优势的来源。产业集聚只有体现地区优势条件，才能破解区际产业结构趋同困境，充分发挥集聚效应，创造有效就业需求，提升劳动力吸纳能力。引导各地区在充分识别和挖掘自身优势的前提下，有效利用当地优势条件因地制宜地发展特色产业、推行适宜的产业集聚模式，有助于强化产业发展和集聚的自生能力和就业创造能力，最大限度吸纳农业转移人口。当各地区都能按照自身优势选择发展相应产业并推进产业集聚时，产业结构的空间同质化趋势便可得到缓解，逐步形成各具特色、互通有无、协调联动的发展状态，集聚经济外部性也会由点及面，扩展至更大的空间范围。与此同时，从属于各行业的不同种类劳动力也会根据自身技能和期望收益，在空间中进行有效配置和合理流动，从而实现人口城镇化的协调联动。

　　促进适宜性产业发展集聚

　　基于我国人口城镇化发展的不平衡性和不充分性，在进一步挖掘和识别各地区优势条件基础上，促进各地区适宜性产业发展和集聚，有助于形成优势互补、良性互动发展格局，整体提升经济系统就业吸纳和人口承载能力，实现人口城镇化高质量发展。

　　一是充分发挥地区综合集聚优势，选择适宜的产业集聚模式，有效推进人口城镇化。各地区在依托产业集聚和工业化推进人口城镇化过程中，同一集聚模式可因不同的集聚优势而发挥作用，而一些城市可能同时受比较优势和各种空间外部性优势的一种或几种力量的共同作用。为此，各地区应充分、全面、科学识别自身在人口城镇化推进中的优劣势因素，趋利避害、取长补短，依据自身优势条件顺势发展优势产业，选择最能发挥该类优势因素的集聚模式，强化城市间产业集聚的协调联动，充分发挥产业集聚的经济外部性和空间外溢效应，促进产业和人口深度融合，提高城市产业对人口的吸纳能力和支撑能力。

　　二是加强区域间经济联系与合作，实现人口城镇化协同推进。各地区在培育新的集聚中心或制定区域发展战略时，应统筹规划、合理布局，充分利用城市之间以及城市与其腹地之间在产业结构、市场需求偏好等方面的互补性，促进要素、技术、产品在城市之间、地区之间的自由流动和产业的有序转移，促使各地区根据自身空间优势培育具有地域化特征的集聚中心和增长极。产业的互补联动也必然强化规模经济效应，带动区域整体就业的协同发展和劳动力有序流动，推进人口城镇化协同发展。

　　三是优化地方政府治理和服务功能，构建人口城镇化有效推进和协同发展的制度环境和政策保障。当前，我国城镇化进程中仍然存在阻碍市场机制正常运行的不利因素。各地区应在充分识别和挖掘自身比较优势的基础上，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，选择发展符合当地优势条件的产业。同时，更好发挥政府在产业布局和发展中的重要作用，通过转变政府职能、消除市场分割、推进市场一体化，确保市场选择的有效性。最终使城市化模式由“政府主导+市场推动”向“市场主导+政府引导”转变。

　　四是利用国际国内两个市场、两种资源推进人口城镇化。各地区在城市化进程中应尽量避免过分依赖国际市场而忽视国内市场的倾向，在不断开拓、融入国际市场的同时，根据自身优势条件积极调整经济结构，消除地方保护主义和恶性竞争行为，与周边地区建立密切的交流与合作关系，实现国内市场一体化与国际市场开拓的协同共进。同时，积极引导各级政府综合国际与国内市场需求变化，调整自身产业结构、合理配置资源和要素，通过内外市场的相互促进与联动提升城市产业集聚效应和人口承载能力，有效推进人口城镇化。

　　（作者单位：南京审计大学政治与经济研究院）