在社会进入高度复杂性与高度不确定性的历史阶段时，仅依靠技术理性显然无法较好地解决政策问题。这就需要在技术理性的基础上兼顾与经验知识的融合，进而建构公共政策。

　　西方现代社会是一个追求理性的时代，并通过科学和技术的发展来实现这种理性，从而使得理性被等同于技术理性，科学也成为了实现理性的唯一道路。西方现代社会中的公共政策也行进在科学化与技术化的道路上，到20世纪中期对公共政策的科学化追求达到顶峰。公共政策的科学化进程使得公共政策基于理性知识来建构，这能够高效地处理低度复杂性或者常规性的政策问题，并显示出技术理性的优越性。但在社会进入高度复杂性与高度不确定性的历史阶段时，仅依靠技术理性显然无法较好地解决政策问题。这就需要在技术理性的基础上兼顾与经验知识的融合，进而建构公共政策。

　　技术理性路径上的公共政策

　　在西方现代社会中，公共政策通过科学化的路径来解决复杂的政策问题。到20世纪60年代，美国政策科学运动的兴起，代表了实证主义逻辑与方法的政策分析主导了政策科学运动，也将政策科学带入了追求技术理性和工具理性的方向。自此之后，政策过程更进一步地发展了科学和技术，追求先进技术和方法的运用，把系统分析、运筹学、统计学、拓扑学等先进方法应用到政策过程中。由此，政策过程被打造成一个技术工具应用的生产流程。

　　西方现代社会的政策过程，在技术理性主导下追求抽象、简单、规范、统一，努力将复杂现象简单化，使之有利于人们的认知和理解。无论什么样的政策问题，都被分解为一个个小的单元，并对每一单元指定一些客观价值，然后运用适当的组合手段将它们重新排列。这样，政策过程完全被纳入科学化的范式之中，政策方案通过数字加工和公式推导而生产出来，政策过程因此也具有科学性与合理性。

　　西方技术理性主导下的政策过程将效率作为主要目标，并在这一理念之下放弃了民主化的追求。尽管政策问题包含着大量政治性、社会性、价值性与情境性的因素，但是在技术理性话语的主导之下，公共利益、公平、正义和自由等被搁置一旁。西方的技术专家因为拥有了代表理性认知的专业知识，成为了政策过程中的重要主体，政策系统因此封闭起来。政策过程是在国家与社会相分离、中央与地方相分离、精英与大众相分离、专家与公众相分离的结构中来完成。

　　反思技术理性

　　西方技术理性囿于既定的分析思维和方法路径，在科学的框架之内展开思维和探索。技术理性主导下的政策过程有固定的套路和路径，理性决策建构起规范化、标准化的政策流程，追求程序主义和逻辑过程。但是在面对高度复杂性的政策问题时，却显得制度化有余而灵活性不足，整个政策过程过于僵化。高度异质性且不断变化的政策问题需要的是灵活的政策程序与方法，这些恰好是技术理性所无法具备的。

　　技术理性是一种片面的理性主义，只关注能够技术化和公式化的知识和信息，但高度复杂性的问题却往往不能压缩成一个纯粹的技术问题。政策过程不是一个发现和描述客观事实的过程，实证主义方法无法解决问题甚至无法适用。相反，由于政策问题包含大量的非技术性因素，政策过程中不可避免受到个体价值偏好与主观判断的影响。这时政策过程中所需要的不仅是技术知识，而且包括经验知识，后者是指想象、常识、主观判断、直觉、回忆等无法被理性化的认知，在面对高度复杂性的政策问题时，经验知识有着理性知识所不具备的灵活性和科学性。

　　事实上，西方很多政策失败不是因为缺乏理性知识，相反，是因为经验知识的不足。科学知识并非不适用于政策制定，但徒具科学外表的知识并不一定能解决公共空间的所有问题。因为对这些问题的解答并非寻找唯一的答案，也无法寻求唯一答案，只能是具有生活经验的公众与专家通过审慎思辨与公开对话将经验知识与理性知识联系起来。西方理性的崇尚者一直以来都致力于发现具有普遍性的范畴和理性规则，一旦发现便要求人民服从，即使这种发现并非与真理符合。加上人类理性的有限性，人们往往对群盲的热情表示深深的担忧，这更促使了对专业人员的期望和依赖，也进一步割裂了理性与经验。决策者的知识由此建立在与赋予其实质内容的生活经验相去甚远的概念之上。但对于高度复杂性的政策问题，专家往往与公众一样无知，面对全新的政策问题，专家也一样无从进行蓝图规划。

　　理性和经验之间的互补与融合

　　在面对高度复杂性且高速变化的政策问题时，单一的技术理性已不能很好地解决问题了。这时也需要引入经验知识，需要常识、想象、判断等来辅助制定公共政策。重视经验并不是排斥理性，而是要将理性知识放置在经验的理解之中，并实现政策过程中理性与经验之间的互补与融合。

　　第一，建立更加开放和包容的政策系统。专家主导的政策过程在一个封闭的系统中完成，而对经验知识的看重需要一个开放和包容的政策系统。在这一系统中，不仅技术专家在发挥作用，公众也具有发言权；不仅理性认知得到承认，公众的感性认知和生活常识也受到尊重。通过互联网平台，政策系统与环境之间的边界变得模糊不定，环境不再是外在于系统的因素，而是直接被作为系统的组成部分来认识和把握。具体来说，政策系统不再是基于官僚制组织，而是转向合作制组织。

　　第二，实现多元主体共建的政策过程。政策过程中所需要的资源既包括知识技术，也包括物资支持，既包括有形的物资后备，也包括无形的权威与合法性。技术专家与政治精英无法供给所有的资源，往往需要通过多元主体的合作与共享来获得所需信息和资源。政府很难具备全面的关于政策问题的具体的信息和知识，政策问题存在于公众的生活中，存在于远离政府的领域，这时更加需要公众的参与来供给经验知识，将其带入政策制定过程中。政府不再是高高在上的治理主体，而开始向服务者的角色转变，多元化的主体之间开展合作行动，通过合作来整合资源，在合作中生产出政策过程所需的完备知识。

　　第三，通过对话与协商来制定公共政策。政策制定过程不是一个纯粹的技术过程，因而不是在封闭的实验室里由技术专家观察和生产出来的。相反，它是在一个开放的场域中，在专家与公众之间的对话和协商中完成政策方案的建构。异议的存在是客观的，也是完整的政策知识的必要组成部分，需要多元主体之间的对话协商来妥善处理异议。政策过程中的对话必须是真诚的、可理解的、切合情境的，而且向异议开放。专业术语并不一定优于日常的感性认知语言，抽象理论并不优于零散的具体表述。这时，多元主体都致力于行动合作，包括专家在进行抽象或理论性的思考和相关表达时，都倡导用常识语言表述出来，以寻求和公众之间的交流与互动。

　　第四，在政策制定过程中建立信任合作。当政策过程中政府作为单一社会治理主体的时候，政府往往运用行政手段，自上而下地进行政策建构，整个政策过程是一种线性流程，表现为命令与服从的关系。而面对高度复杂性的政策问题，任何控制都失效了，这时政府需要与社会合作、专家需要与公众合作。在此基础上，包括政策过程中的工具和语言都发生了变化，多元化得到鼓励，并以此来进行合作。合作成为最终的目标，多元主体之间彼此信任，基于信任来开展合作行动，在合作中推进信任的发生。

　　（作者单位：南京农业大学公共管理学院）