为大力推进生态文明建设，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，党的十八大报告首次明确提出要“建立国土空间开发保护制度”。此后，国土空间开发保护制度不断健全完善，国土空间开发保护的立法保障需求也更加迫切。习近平总书记在2016年中央财经领导小组第十二次会议上提出，“要研究制定国土空间开发保护的总体性法律”。十三届全国人大常委会立法规划则将“国土空间开发保护法”列入二类立法项目，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）也先后明确提出要“研究制定国土空间开发保护法”。可见，制定国土空间开发保护法势在必行。

　　多元主体之间的利益平衡

　　明确立法目的是实现国土空间开发保护科学立法的基本前提。国土空间开发保护法是国土空间开发法与保护法的有机统一，是环境与发展综合决策机制在国土空间开发领域的法制化。制定国土空间开发保护法，就是以实现空间正义为价值取向，在尊重不同区域资源环境承载能力基础上，促进各区域按其主体功能定位实现可持续发展，确保各区域内人口、经济与资源环境的动态平衡，以实现国土空间高质量发展。

　　国土空间开发保护法实质上是一部在多层次多元主体之间的国土空间利益“分配法”。所谓“多层次多元主体”，不仅包括纵向上中央和地方各级政府，也包括横向上各地方政府及其有关部门，还包括各种私人群体或个体。对不同主体而言，国土空间利益可能会表现为安全利益、环境利益或发展利益。比如，中央政府可能关注生态安全、粮食安全等国家利益，地方政府则可能更关注本地财政增收、基本公共服务供给与地方竞争优势等地方发展利益，私人主体可能希冀获得更多经济收益，社会主体可能更关注其对美好生活环境需求的满足问题。其根本原因在于，同一国土空间具有多重功能和用途，不同用途下国土空间的效益产出又相差甚远。因此，国土空间开发保护立法的难点在于，如何在多层次多元主体之间科学配置国土空间开发权，实现国土空间利益在多元主体之间的平衡和协调。

　　构建激励相容的治理机制

　　激励相容是指在市场经济背景下，任何市场主体都会有其自利的一面，都会按自身利益最大化行事，某一制度在设计上若能使被监管对象追求的私益与监管主体追求的公益目标相契合，就会形成虽未必是最佳却能为各方接受的制度状态，该项制度就容易获得有效实施。激励相容所试图解决的问题是，在市场经济背景下，中央政府的有关部门，各地方政府及其有关部门、私人主体等国土空间开发相关主体都试图追求自身利益最大化，导致各方的投入与产出在整体上并不符合效率与效能之原则。

　　激励相容要求，立法机关应在坚持绿色优先基础上，尊重主体功能区制度下保护型地区的发展诉求。为此，国土空间开发保护法应建立促进空间均衡发展的多重保障机制。一是建立生态保护补偿制度，以生态保护正外部效应的辐射范围为依据，由中央政府和（或）因生态保护受益地区向发展受限地区提供符合其需要的生态保护补偿。二是建立生态产品价值实现机制，推动实现生态产业化发展，促进生态产品供给地区以“造血”方式拓展本地发展机会。三是建立公平合理的土地增值收益分配机制，以可操作性的法律制度确保中央关于“提高农民在土地增值收益中的比例”的政策要求落到实处。四是建立差异化绩效考核机制，既要为不同地方政府设置差异化指标并对其进行考核，也要对负责主体功能区配套政策的部门进行考核。

　　激励相容还要求，国土空间开发保护立法应为促使相关各方进行深度沟通并达成共识提供制度保障。各级政府在编制国土空间规划时须坚持以人民为中心的思想，树立沟通性规划的理念。沟通性规划是指任何规划都应以现实问题为导向，通过公开、公平、公正的程序，经由相关各方深度沟通，实现各方对彼此诉求及其关切问题的充分认知，在相互协商和妥协基础上，尽可能达成更大范围共识，力求实现各方利益平衡。各级政府在编制国土空间规划时，应做到“三个尽可能”，即尽可能让更大范围的人、在尽可能早的时间参与到国土空间规划的编制过程中，并尽可能充分表达意见。鉴于国土空间详细系直接针对开发建设行为进行管制，因此应强化空间规划详细规划编制过程中有关公众参与的法规范密度。该法还应建立相应机制，确保在各方无法达成共识时由上级或本级政府及时介入进行调控。

　　坚持体系化思维

　　国土空间开发保护法的特别之处在于，为解决经济社会发展产生的“生态病”问题，它采取的是“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的“中医”方式而非头痛医头、脚痛医脚方式。所以，国土空间开发保护远非自然资源部门或某一政府部门内设机构所能胜任。一方面，国土空间开发、利用、保护和修复须以资源环境承载能力和国土空间适宜性评价为基础，而后者又依赖自然资源的监测和调查。在自然资源部门内部，这些工作又分别由不同机构负责。另一方面，针对主体功能区制度，《全国主体功能区规划》提出的九项配套政策和差异化绩效考核机制就分别由财政部门、发展改革部门、生态环境部门等负责。因此，国土空间开发保护立法应在明确规定包括自然资源部门在内各政府部门在国土空间开发保护监管中的职责基础上，在国土空间开发保护领域构建政府部门间的统筹协调机制，确保上述这些政府部门或内部机构能有效协调并形成合力，实现国土空间的整体性治理。

　　在国土空间治理法治化方面，除国土空间开发保护法外，十三届全国人大常委会立法规划亦将“空间规划方面的立法”列入第三类立法项目，学界亦不乏应尽快制定“国土空间规划法”的强烈呼声，各界对如何落实上述立法任务存在较大争议。从《若干意见》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》相关要求看，国土空间规划体系、国土空间用途管制制度、差异化绩效考核机制是对主体功能区制度的具体化展开与保障措施，四者之间密不可分。因此，为增强国土空间治理法制体系的融贯性，降低国土空间治理的制度性交易成本，避免多法并存所可能产生的衔接与协调难题，国土空间开发保护立法应优先选择法典化模式，由该法直接对国土空间规划体系及其配套政策进行整合立法，不再制定单行法性质的国土空间规划法。

　　当然，仅靠国土空间开发保护法可能并不足以实现国土空间均衡发展目标。《若干意见》提出，到2035年要实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的目标。该目标暗含着，国土空间治理须以人民为中心，既要确保各地区按照其主体功能定位进行发展，也要确保各地区人民享受大致相等的基本公共服务水平。但是，在全国范围内那些关系生态安全、粮食安全的保护区型区域基本上与老少边穷等落后地区或欠发展地区重合，而生态保护补偿机制、生态产品价值实现机制与土地增值收益分配等制度也尚不完善。因此，仅靠国土空间开发保护法可能不足以补偿主体功能区中保护型地区因国土空间用途管制丧失的发展机会或充分满足其发展需求。因此，应加快推进促进区域协调发展的专门立法步伐。

　　（本文系国家社科基金一般项目“矿山生态修复责任研究”（19BFX183）阶段性成果）

　　（作者单位：中国社会科学院法学研究所）