法官员额制改革从2014年6月试点开始，经过先后三轮的试行改革，到2017年1月，法官员额制改革试点工作基本完成。法官员额制改革的直接目标是推动法官队伍专业化和精英化，目标背后的期待是专业化和精英化的法官群体将会使案件的处理质量更高，从而在审判层面上做到更加公平公正。因此我们可以称此次法官员额制改革是一种审判质量导向的改革。由于法官员额制改革牵涉几乎所有原来被任命为审判员或助理审判员的法官，因此这是一场关乎绝大多数法官切身利益的改革。正因为如此，员额制改革也被认为是本轮司法改革的重中之重、难中之难。从这个角度讲，法官员额制改革的成败，将会直接影响其他司法改革措施的推进。

　　法官员额制改革中的共性问题

　　目前各地法院员额制法官已经基本到位，员额制改革可以说初见成效。但现实的情况是，各地在法官员额制改革过程中均多少不等地出现了一些问题。经过数年的改革和人事磨合，目前所完成的改革主要是将入额法官的总数控制在39%以内，而员额制改革的连带问题依然非常尖锐。从各地员额制改革呈现出的问题来看，比较共性的问题主要包括以下几个方面。

　　第一，由于审判人员突然变少，而法官助理队伍建设的体制机制尚不完善，使得不少地区甚至每个员额法官配备一个法官助理都很难实现。员额法官在案件数量突然增加的情况下，工作量也随之大幅增加，客观上形成案多人少的局面。第二，许多法院的院领导和庭长层级的法官基本上进入员额，而这些人因为各种各样的原因，往往不能真正像普通员额法官一样亲历审判活动，从而导致普通员额法官实际上的办案工作压力大大增加。第三，有些法院案件数量多，员额额度不够，在此轮员额制改革中已经基本用尽了员额额度，给以后法官入额预留的空间非常有限，使未能入额的法官在入额问题上提前碰到了玻璃天花板，影响了未入额法官的心理平衡和工作积极性。其结果是有些地方未能入额的法官辞职或者主动调离审判岗位，导致审判人员的减少。第四，各地区经济社会发展的极不平衡性，导致全国各地的案件数量也呈现出不均衡。由于法官员额数不能超过39%，这种员额限度导致有些地方员额额度捉襟见肘，改革以后面临案多人少的压力。有些地方则是员额额度尚有富余，改革以后竟出现案少人多的局面，虽然目前这种情况还属于少数。

　　质量和效率是实现司法公正的双重保障

　　随着改革开放的不断深入和社会主体权利意识的不断增强，诉讼数不断增加是个必须面对的现实问题。在诉讼量不断增加的情况下，大部分地区的法院都面临法官人手不足、司法效率受到拖累的问题。前述四个方面的共性问题，实际上都与此相关，任由这些问题继续发展的话，可能客观上拉低司法效率，对司法公正形成负面的影响。如果不能迅速解决这类问题，提高案件处理的效率，那么个案正义随时有可能变成迟到的正义，这也是目前最为紧迫的问题。正因为如此，下一步员额制改革的推进就不能仅仅关注司法裁判质量的提升，更不能简单地认为只要让专业化、精英化的审判队伍去处理案件，就能解决司法公正的问题。应当通过员额制改革提高审判人员的整体水平，保障个案解决的质量，同时通过员额制改革提高司法效率，最终以质量和效率共同保障司法公正的普遍实现。

　　员额制改革的初衷显然是希望通过优化法官队伍，提升审判人员的整体专业素质和职业伦理，从而实现整体上的公正司法以及个案的司法正义。但是，在案件数量不变甚至增加的情况下，减少审判人员的做法理论上显然会直接导致审判人员工作量的剧增，从而影响案件办理的周期，损失一部分司法效率。从公正与效率的关系而言，通过高效率的裁判及时实现权利本身就是一种司法公正的体现。在员额制改革的推进和完善过程中，需要强调没有质量的审判活动不能实现司法公正，也要强调没有效率的司法活动同样不能实现司法公正。

　　完善员额动态调整的体制机制

　　第一种方法是确保将员额用于最需要的地区和法院，保障每个法院能够有最适当的员额数，使不同法院的员额法官工作量相对平衡，有效舒缓案多人少的困境。这样的完善不仅是必要的，也是可行的。目前执行的39%的员额指标是刚性的，各地均不容突破。考虑到我国地域辽阔，经济、社会、法治发展的不平衡状况，不能不顾社会发展的现实状况一刀切，应采取分区域、分法院定编的措施。至于是以案件数量，还是以法官实际工作量来定员额标准，这是一个定员模型设计的具体方法问题。从技术上来说，现在大数据分析技术已经完全能够做到通过动态监控和分析，对各法院的案件数量、法官工作量的变化做出判断，为动态调整法院员额提供客观的数据基础。同时法院内部也应当实行员额的动态调整，使员额法官和非员额的法官助理之间形成良性的动态调整关系。其目的是形成合理的制度和实施机制，保障入额法官形成能进能出的竞争机制。一方面能促进入额法官坚守法律和道德底线，保质保量完成审判工作，另一方面也能激励法官助理提高业务素质和办案能力，有机会通过竞争机制进入员额。

　　第二种方法所要解决的是将入额的院庭长中的全部或者一部分人从大量的行政管理事务中解放出来，投入到一线审判工作中去，客观上增加审判人员的数量。目前有些地方法院正在探索在法院内部实行审判团队制，已经取得了一定的效果。但这种改革也面临法院内部管理体制重大变革的挑战，因为院庭长一级的管理型法官一旦进入审判团队，其本来需要承担的若干行政管理事务就必须转由其他人来消化。这是一个非常现实的问题，可能给法院内部的行政机构带来较大的变化。

　　第三种方法就是通过完善法官助理的体制机制，增加法官助理的数量，切实分担员额法官的实际工作量。现有的困难主要在于员额制改革以后法官助理的需求量激增，而法院人员编制的局限性又制约了法院大规模招录法官助理的可能性。这导致员额法官的审判工作量得不到有效的分担。员额法官要么难以及时高质量地处理完案件，影响司法效率，要么被迫加班加点，影响了身体健康甚至家庭生活，长期而言也会影响办案的质量和效率。

　　合理的解决方案至少有三个：一是从体制上增加法院法官助理的编制，按照员额法官与法官助理不低于1∶1的比例配备招录指标；二是推动高等法学教育与法院的联合培养机制，在大学法学院优秀的高年级研究生中招聘临时法官助理，由法院给予临时法官助理合理的工资待遇；三是创建新型机制，鼓励法院在从事法律实务一定年限的年轻律师中招录聘用制法官助理。

　　总之，如果说法官员额制改革已经初步完成了法官队伍专业化、精英化的改革，下一步的推进就必须以提升司法效率为重点，解决员额制改革以后司法效率下降的问题。这需要通过顶层制度设计实现法官员额的动态管理，通过法院内部管理体制的变革实际增加审判人员的数量，通过法官助理等制度的配套实施切实减轻员额法官的审判工作量等改革措施，提升司法效率，为真正实现法官员额制改革的目标提供有力保障。

　　（作者单位：南京师范大学法学院）