2019年2月25日，习近平总书记在主持中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。2019年3月5日李克强总理《政府工作报告》关于政府工作总体要求中，又特别强调了打造法治化、国际化、便利化的营商环境的重要性。营商环境作为伴随企业活动整个过程的各种周围境况和条件的总和，既在微观上关系到企业的发展活力和潜力，也在宏观上关系到一个国家或地区的经济软实力和综合竞争力，因此说“营商环境就是生产力”毫不为过。世界银行发布的一项报告表明：良好的营商环境会使投资率增长0.30%，GDP增长率增加0.36%。
法治化是营商环境的保障
营商环境包括影响企业活动的法律、政治、经济、社会乃至文化等诸多方面的要素，每一个方面都是不可缺少的，但法律要素是其中最为根本的，是营商环境的保障。这是因为，市场经济在本质上就是法治经济，要求所有的经济活动、经济关系都应该纳入法治的轨道予以规范和保障，这就必然对营商环境的方方面面产生影响。近年来，国家一系列重要文件都提出要完善法治化、国际化、便利化的营商环境，法治化排在第一位，可以起到稳定市场主体的预期、降低市场交易成本，从而提高企业的经营效率和社会效益的作用。国内外的经验都表明，法治环境是影响投资吸引力的一项非常重要的指标，法治思维是构建公平市场机制的基础。为此，就需要建立和完善一系列有关产权、交易、投资以及市场监管、宏观调控等方面的法律法规，并有相应的程序规则和机制保障其有效实施。
2001年，世界银行首先提出“营商环境”的概念，并逐步制定出一套衡量和评估指标体系，对经济体进行评价和排名，在实践中对投资者具有良好的引导作用，逐渐成为世界上较为完善也被广泛认可的一套衡量标准，其影响力越来越大。目前，世行将10个重要指标纳入评价体系，分别是“开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行和办理破产”，每个一级指标下面又有若干二级指标。当然，其评价领域也动态调整，近一两年又增加诸如“营商环境便利度”指标等。世行营商环境评估运用的是一套以规则为基础的评估体系，几乎每个指标都与法治有关，有些二级指标就直接是法治方面的。例如，“获得信贷”指标中的“合法权利指数”；“投资者保护”指标中的“关联交易责任”（董事责任范围）、“股东起诉管理层及董事行为不当的能力”（股东诉讼难易程度）及“投资者保护力度”；“合同执行”指标中的全部二级指标，即“时间”（解决争端所需时间，即从原告提起诉讼到实际解决期间的时间，包括采取行动的天数和等待时间）、“成本”（法院费用和辩护律师费占债务总值的比例）、“程序”（执行合同平均所需办理的手续数量）。可见，法治化在营造和保障营商环境方面非常重要，对民营经济的发展尤为如此。
公平竞争是法治化环境的重要方面
建立和维护公平竞争的市场环境是现代市场经济条件下政府的基本职能之一，是在“使市场在资源配置中起决定性作用”的基础上“更好发挥政府作用”的一个重要方面。政府在制定和实施各项经济政策特别是产业政策时，首先要着眼于建立和维护公平竞争的市场环境，不得阻碍和破坏市场的公平竞争。而这正是竞争政策所要解决的问题。竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在相关市场发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。这就是所谓广义上的竞争政策，其在内容上既包括竞争法律（特别是反垄断法），也包括旨在促进国内经济竞争自由和市场开放的各项政策措施，例如政府放松管制政策、国有企业私有化或者民营化政策、削减政府补贴或者优惠政策等。我国目前的竞争政策的基本框架主要体现在《反垄断法》《反不正当竞争法》及其配套法规、规章和指南之中。在广泛意义上，还体现在一系列市场导向的政策措施中，如放宽市场准入、放松政府管制等。
相对于其他经济政策，竞争政策应是市场经济条件下的一项基础性甚至是优先性的经济政策，这是由市场经济本身的特点所决定的。作为市场经济最基础、最重要的运行机制，竞争是推动市场主体进行合理决策的基础。产业的发展离不开有效的竞争环境，只有竞争才能迫使市场主体对价格信号作出及时反应，促使企业不断根据市场变化，对生产要素进行重新组合，从而达到资源的最佳配置。竞争具有合理配置稀缺资源，推动经济技术进步，促进收入的合理分配，使消费者利益得到充分的保护，并有利于保障人们的经济自由，创造社会平等的经济基础等多种功能。可以说，竞争是市场经济的灵魂和发展的动力，市场经济本质上是一种竞争性经济。但是，竞争不能是自发、盲目和无序的，这需要国家通过有效的竞争政策加以引导和规范。近年来，竞争政策不仅受到学界的关注，而且也越来越受到国家的重视。特别是2015年3月13日的《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中提到“强化竞争政策和产业政策对创新的引导”，同年10月12日《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》更进一步提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”，同时“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”。
运用多种竞争政策工具保障公平竞争的营商环境
为确保公平竞争的营商环境，就需要充分运用竞争政策的一系列制度工具。
首先，大力实施公平竞争审查制度。公平竞争审查针对的是政府出台妨碍公平竞争的政策措施这一类行为，具体的就是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。公平竞争审查制度已经被越来越多的国家采用，并被证明是约束政府权力不当行使、维护市场公平竞争的有力措施，为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。2016年6月14日，国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这标志着我国公平竞争审查制度的落地。2017年10月23日，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商总局、国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》。有效落实这项制度有利于保障各类市场主体的公平竞争环境。今后需要采取切实有效的措施，确保这一制度得到真正的落实并不断完善。
其次，确立竞争中立政策，确保各种所有制企业的公平竞争条件。竞争中立具体包括企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购八方面的标准。确立竞争中立政策对民营经济的发展来说尤其重要，其本质是实现“国企、民企一视同仁”。近期，国家相关部门负责人纷纷表态，明确我国将采取竞争中立或者竞争中性政策，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业一视同仁，营造公平竞争的市场环境。这是一个积极的政策信号。今年的《政府工作报告》也明确了这一点。刚刚出台的《外商投资法》明确了“外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策”。当务之急是要让民营企业在市场准入、发展环境乃至退出机制等方面与国有企业享有真正平等的待遇。
再次，推进反垄断和反不正当竞争执法，保障公平的市场竞争环境。市场竞争中也容易产生竞争的“副产品”——垄断和不正当竞争，需要制定和实施竞争法来加以防止。在我国已经先后制定了《反不正当竞争法》（2017年修订、2019年修正）和《反垄断法》的条件下，有效实施这些法律也就是为企业创造公平竞争的市场环境。目前，需要通过推进反垄断和反不正当竞争执法，严厉打击滥收费用、强迫交易、搭售商品、附加不合理交易条件等市场垄断行为，同时查处并公布典型的行政垄断案件，纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为，打破地区封锁和部门分割，切实保护企业的合法权益。
最后，大力实施竞争倡导，培育优质的竞争文化。竞争倡导是许多国家和国际组织认可的推动竞争政策落实以及构建竞争文化的重要机制，是指竞争执法机构实施的除竞争执法以外的一切改善竞争环境的行为，这些行为主要通过协调与政府机关的关系以及增加社会公众对竞争益处的意识来实现。其政策目标是通过具体推进措施的实施，构建一个良好的竞争文化的环境。对于我国这样一个缺乏竞争文化传统、反垄断法的制定和实施又比较晚的国家而言，宜将竞争倡导与竞争执法并重，共同推进，这有利于自觉拆除那些无形的市场藩篱，加速实现区域市场的融合，也有利于规范各类市场主体自身的行为。竞争倡导实现目标的手段是从多层面、多角度去影响政府行为、企业行为和民众意识，优化竞争环境。总之，通过竞争倡导可以提高全社会的竞争法律意识，自觉营造和维护公平竞争的市场环境。
（作者系上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任）
