加拿大拥有丰富的油气资源，目前是世界第五大天然气生产国、第六大原油生产国、第三大水力生产国和第十大可再生能源发电商，在世界能源系统中占有重要地位。但加拿大能源行业发展面临着一定的问题，从中长期来看，其能源生产前景不容乐观。如何在能源转型与经济增长之间实现平衡，并通过制定更好的国家战略和监管政策帮助本国在全球能源转型中取得成功，是加拿大需要慎重考虑的问题。

　　能源产业中长期发展面临挑战

　　加拿大已探明的石油储量约1790亿桶，位居世界第三；已探明天然气储量约为2.2万亿立方米，按照目前的开采速度，可供开采200年以上。根据加拿大有关能源监管机构出具的《加拿大能源未来（2019）：对2040年的能源供需预测》报告，未来20年，加拿大原油生产将增长近50%，达到每天700万桶左右；而在液化天然气出口增长的驱动下，天然气产量将增加30%。但从目前情况看，加拿大能源生产的中长期发展面临四大桎梏：开采成本高且价格偏低、管道容量不足、能源出口市场单一和较大的温室气体减排压力。

　　从原油储备和开采看，加拿大95%以上的原油储备为油砂，开采成本远高于中东石油每桶27美元的成本，甚至高于页岩油每桶65美元的成本。2019年加拿大石油日产量为436万桶/天，而沙特阿拉伯、俄罗斯和美国日产超过1000万桶。

　　从油气管道建设看，截至2020年2月，全球有近50000英里的石油和天然气管道正在建设中，其中37000多英里在美国，占比约75％；而加拿大的份额则低于2000英里，仅占4％。加拿大通过管道出口的天然气在全球市场所占的份额比例已经从2014年的9.3％下降到2019年的8.4％；而同期美国的份额从2015年的5.1％上升到了2019年的8.8％，俄罗斯从20.4％上升到了23.2％。据估算，如果加拿大不能提高通过管道出口石油和天然气的能力，从2023年起，该国政府和有关生产商每年由此遭受的收入损失将超过90亿加元。

　　从能源贸易看，受独特的地理位置、能源资源禀赋和产业政策影响，美国和加拿大形成了紧密的互供关系。加拿大90％以上的原油出口都是面对美国市场，而受油质和管道容量影响，加拿大西部石油价格（WCS）只有美国原油价格的20%—50%。这意味着掌握加拿大油气走势的是美国买家，加拿大并未充分利用其能源资源。

　　从温室气体减排压力看，尽管自2000年以来加拿大温室气体排放呈现下降趋势，但由于化石燃料排放占到该国总排放的80％以上，加拿大面临进一步的减排压力。新出台的《2019年国家清单报告》显示，2017—2018年，加拿大的温室气体排放增加了2％，仅实现了其承诺的2030年目标（将国家排放量降低到2005年水平的30％）所需进展的0.4％。

　　2020年5月，管理全球最大主权基金的挪威中央银行投资管理公司（NBIM）宣布不再对加拿大四家大型油砂公司进行投资，理由是这些石油公司每年的温室气体排放量过高。壳牌、康菲石油等知名国际投资商不断减持加拿大油砂资产。当前，全球都面临着能源转型问题，有关变化要求加拿大油气行业进行策略调整。

　　制定政策框架以适应新需要

　　2016年12月，加拿大发布了《泛加拿大清洁增长与气候变化框架》，该框架包含了横跨该国全境和各经济部门的50多项行动计划，旨在为地方能源气候政策制定提供指南和参考。目前加拿大各省都据此制定了符合自身需要的气候和能源战略，包括艾伯塔省（又称阿尔伯塔省）的气候领导计划、萨斯喀彻温省的气候变化战略、曼尼托巴省的气候与绿色计划、安大略省的减缓气候变化和低碳经济法、魁北克省的2018—2023年总体规划，以及西北地区2030能源战略等。该框架主要涉及以下五方面的内容。

　　第一，碳定价。这是该框架的核心，它要求各省灵活设计自身的定价系统，确保碳价从2018年的每吨10美元逐渐提升至2022年的每吨50美元。

　　第二，促进可再生能源和清洁发电的发展。加拿大政府于2016年11月宣布将在2030年之前逐步淘汰所有传统燃煤发电机组，并承诺投入1亿美元用于智能电网的部署和演示。目前加拿大多数省已经制定了清洁电力生产计划，包括不列颠哥伦比亚省的新能源效率法规、艾伯塔省的可再生能源拍卖计划、魁北克省的新能源政策和行动计划等。

　　第三，提升能效和实施零排放车辆（ZEV）研发战略。2017年3月，加拿大政府发布了为实施重型车辆排放标准而修订的法规草案，各省也纷纷启动清洁能源汽车激励计划。比如，魁北克省提出了确定零排放年辆标准的法规草案，并设定到2020年投放10万辆零排放车辆的目标。

　　第四，增加基础设施投资，增强气候适应能力。加拿大政府启动“投资加拿大计划”，向各省和地区提供92亿加元，支持气候适应和复原力项目。此外，还有一项1635万美元的运输资产风险评估计划。

　　第五，支持清洁技术创新与产品出口。加拿大政府专门拨款1450万美元用于制定清洁技术数据战略，还特别列出《清洁技术表》，目标是到2025年实现清洁技术行业的出口值增加两倍，使其成为加拿大五大出口行业之一。

　　但在能源领域，与其他国家不同，加拿大确立的是一种隐性的竞争性联邦制度。各省以基本自主的方式制定自身能源政策，且对其境内自然资源和电力具有宪法管辖权；联邦政府对能源市场的管理主要体现在其对跨省和国际贸易与商业活动（包括外国投资）、国际条约制定、税收以及近海和边境地区能源开发的管辖。因此，从加拿大的法规体系来看，其对能源问题的管辖较为分散。这种安排下，国家与省之间往往存在利益分歧和冲突，政策协调难度较大，也是加拿大缺乏统一的国家能源战略、能源发展桎梏难以有效解决的根本原因。

　　着力平衡能源转型和经济增长

　　美国的“页岩革命”极大地改变了北美的能源格局，美国不仅是加拿大的最大客户，也成了其最大的竞争对手。加拿大能源政策的不确定性以及原住民对资源开发项目的持续反对，正威胁着加拿大在油气领域的竞争力。与此同时，全球能源市场发生了重大变化，能源需求开始向亚洲转移，而地缘政治因素持续给能源市场带来风险，同时气候变化引发全球决策者、投资者和企业的广泛关注。降低石油市场的不确定性、持续推动能源转型、促进石油和天然气出口市场的多元化、提升竞争力、寻找新的增长点，有望成为加拿大未来能源政策的着力点。

　　出台经济刺激计划，降低短期不确定性风险。为支持受经济衰退影响最大的能源服务公司，加拿大政府已于2020年4月宣布向多个省份拨款，用于清理废弃和“孤儿”油气井，发展绿色能源项目。还设立了7.5亿加元的减排基金，帮助解决部分石油公司所面临的资金难题。加拿大商业发展银行也出台政策，向能源公司提供价值1500万至6000万加元的商业贷款。

　　持续推动能源行业的低碳转型。未来加拿大政府的工作重点可能包括持续实施碳定价系统，制定和最终确定各种法规、政策和计划，包括电网互联、建筑规范和零排放车辆方面的合作战略以及启动新计划以支持适应气候变化，推动绿色基础设施投资，加快对清洁技术创新的参与并确保有效的清洁技术投资等。

　　增加管道基础设施投资，让市场渠道更加多元化。加拿大油气行业发展能力的提升亟待政策支持，特别是需要将加拿大油气市场转移到美国之外的管道建设政策。加拿大总理特鲁多已明确表示，希望尽快完成跨山管道扩建项目，将原油和天然气运往美国以外的市场，为此将考虑邀请艾伯塔省和萨斯喀彻温省的代表加入其内阁，以便充分兼顾西部石油大省的政策需求。

　　增强经济创新力。加拿大政府已经投资近5000万加元以支持石油和天然气行业的技术创新，各省也在自己管辖的范围内加大了对清洁技术的投资力度。比如不列颠哥伦比亚省设立了创新清洁能源（ICE）基金等，魁北克省将促进清洁技术出口作为2016—2020年该省出口战略的优先领域。加拿大的许多主要能源生产商也开始向能源生态系统的下游发展，一些公司还在尝试研发氢燃料电池技术。

　　（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）