绩效预算已经成为一种全球性现象，同时也一直遭受质疑，甚至被批评者犀利指出相关改革未能对公共预算产生实质性影响。于是，有趣的现象或问题就产生了：如果绩效预算总是失败的，为什么立法者、预算管理者、专业机构、国际组织仍然持续引入绩效预算的新机制，并探索实施它的新方法？其吸引力是什么？是否存在被批评者忽视的隐藏利益或意想不到的结果？这些利益能够不断引起预算从业者和改革倡导者的兴趣，进而使得绩效预算重新获得支持。围绕这些有趣的现象和问题，劳特利奇出版社（Routledge）2019年8月出版的《绩效预算改革：理论与实践》一书，提醒读者要深度了解和思考绩效预算的根本性问题，即究竟什么是“绩效预算”，如何正确地理解它？它是否有可能随着时间推移而不断变化，因此导致旧的概念和理论框架无法有效反映预算部门、职能部门等目前正在实施的内容？

　　绩效预算应被视为绩效预算管理

　　该书由来自11个国家、地区或地方政府的学者、实践者共同完成。案例撰写者均为经验丰富的观察员，不仅长期从事绩效预算理论研究，而且多年参与或深度了解绩效预算改革实践。

　　全书对14个案例展开深度的国际比较研究与分析，其中包括4个发达国家和7个发展中国家案例。书中强调跨文化的历史比较视角，提出应特别关注制度、文化、组织能力、治理对绩效预算的影响。通过构建涵盖多重影响因素的比较研究框架，基于实际情况分析具体的体制机制和组织因素与改革间的相互关系。通过客观且系统考察不同背景下的案例及其改革历程，尤其关注那些与发达国家有显著不同的低收入和中等收入国家的实际情况，旨在澄清一点：理论研究者与实践者均要抛弃主观性、不切实际的关于绩效预算的期望或幻想，回归初心并认真分析总结绩效预算真正能够发挥积极作用的方面或功能，并对影响绩效预算发挥其功能的各类因素展开研究，这些将有助于向决策者和预算改革者提供更有价值的政策建议或经验成果。该书提出一个重要观点：未来应该将“绩效预算”（PB）视为“绩效预算管理”（PBM），更明确集中地扬长避短，以充分发挥绩效预算改革的积极作用。

　　绩效预算需要相应的能力匹配

　　全书致力于构建绩效预算比较研究框架，扩展分析研究视野。一方面，研究者指出必须客观认识绩效预算及其改革实践的局限性。过去十年，特别是经济大衰退之后，绩效预算备受质疑，即绩效预算确实未能从根本上改变公共预算的性质，因为公共预算具有政治性、价值导向以及优先事项。绩效预算改革对预算决策的影响非常有限，在预算过程中的立法阶段尤其如此。立法部门很少能够真正参考绩效评价结果以推动预算立法活动，其主要原因在于公共预算主要依赖政治因素、领导优先事项与目标以及财政约束。因此，虽然绩效预算依赖于理性的绩效逻辑和分析，但是这对于具有强烈政治性特点的预算分配过程和结果来讲，似乎影响力有限。

　　另一方面，研究者认为要重视绩效预算及其改革的必然性。尽管绩效预算理论与实践备受争议，它却依然在世界各国一次次重获新生。许多国家为了满足绩效预算改革需要，甚至会转向配合推进政府行政管理体制改革，进而不断开展规模更大、层次更深的新尝试。纵观公共行政和预算的发展历史，这种看似不合理的发展无疑令人费解，但也值得我们仔细研究，深入了解绩效预算备受争议却依然活跃的原因与发展历程。

　　该书特别强调绩效预算或绩效预算管理的跨国别案例研究，强调制度因素、组织设置、改革战略和改革成果之间的动态关系。这种分析视角，提醒人们要认识到一些长期被绩效预算倡导者或者批判者忽视的重要问题，即绩效预算或绩效预算管理改革需要相应的能力匹配。许多过往改革经常忽略制度是否准备就绪，没有考虑到改革地区既有历史、文化、价值、规范等对绩效预算改革的重要影响。该书在讨论绩效预算改革的一些背景理解基础上，总结出不同类型的改革实践，包括国际政策扩散过程、组织变革、政治进程、信息和沟通过程、委托代理等。

　　绩效预算未来仍有一席之地

　　跨国案例研究支持“绩效预算”到“绩效预算管理”的理论创新。基于跨国案例的比较研究，研究者认为绩效预算在公共预算改革中仍有一席之地，并且在未来一段时间内仍将是许多政府预算改革的主要议题。

　　这种判断的主要依据包括：一是具有不同政治制度和社会经济背景的国家面临越来越大的公共和国际压力，在改善其预算制度合理性、问责制和透明度方面尤其如此。二是从预算编制、立法考虑和拨款、预算执行到审计的整个预算周期中，绩效预算可以为政策制定者、管理者以及政治体系提供一个平台，用以考量政府运作绩效。由于该预算过程是一个常规化、相对完备且不断重复的制度化决策过程，它也为改革者提供了一个有力平台，以便利用绩效信息鼓励各部门进行基于绩效的组织变革，发展以结果为导向的管理实践，加强政策目标与部门和计划活动间的战略一致性，并推动更有效的公众问责制。

　　重视基本原则之上的适恰性制度设计

　　多国案例研究表明，绩效预算是一项长期、复杂的改革，涉及广泛的预算、管理和治理问题，其执行需要长期的领导承诺和持续的行政支持，其战略应适应改革地区治理的背景。未来改革必须重视基本原则，同时不能忽视制度设计上的适恰性。

　　一是绩效预算的本质特征是理性决策模式。绩效预算是指将绩效信息和分析纳入整个预算过程，包括行政部门的预算编制、立法机构的拨款决策、各部门的预算执行、审计和支出审查等多个环节，从而更高效地利用政府资源，使其更具成本效益且责任明确，达到政策目标，注重政策制定者的优先事项。这种改革在20世纪初由美国的国家和地方改革倡导者提出，如今许多发达国家已经实施各个版本的绩效预算，近年来，许多发展中国家也开展了类似的改革举措。一般而言，以绩效为基础的预算系统包含以下主要活动：为政府项目设定可衡量的目标和绩效指标；在预算报告中共同呈现预算结果与支出水平；在项目执行期间或之后进行测量并汇报结果；对结果进行评估并将此信息用于战略规划和预算编制，以提高政府的效率，优化公共问责制和其他优先事项。

　　二是绩效预算改革的制度设计必须考虑适恰性。合理调整绩效预算改革的目标，并对地区治理环境和能力约束保持敏感很重要。多数情况下，改革者应采取灵活、渐进的办法，允许适应性学习和循序渐进的改革，但是改革目的必须明确，即提升有限的公共财政资金的使用效益。与此同时，必须清醒地认识到，绩效信息不可能完全改变拨款进度的政治属性，渐进推进改革并逐步影响管理领域更深层次变革，或许能让失望情绪减少，让政府改革者、非政府改革拥护者以及绩效预算改革捐助者减少不切实际的期望和不适合的改革设计。

　　总体来看，绩效预算不是解决所有预算和财政管理问题的灵丹妙药，也不存在适用于所有政府体系和治理环境的最佳绩效预算设计。有效的绩效预算改革要鼓励更多自下而上的创新，促进预算管理机构和所有政策部门的能力建设，强调组织性学习和不断的改善，而不是通过惩罚来激励绩效。

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）