党的十八大以来，国家从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，以前所未有的力度推动生态文明建设。在此背景下，各地纷纷开启铁腕治污模式，并进行了高强度的资源投入，一大批难题和“痼疾”得以解决，环境治理取得了历史性成就。但我们也需要清醒地看到，生态破坏和环境污染形势依然十分严峻，环境修复和生态质量改善依然任重而道远。当前，环境治理不仅存在“不充分”问题，而且存在较为严重的“不平衡”问题。这种“不平衡”是一种结构性的矛盾，主要包括两层含义。一方面，城郊、乡村和经济欠发达地区的公众对清洁空气、干净水源和环境基础设施建设的诉求十分强烈，但面临着治理资源和治理能力不足等困境。另一方面，发达地区环境治理中的污染产业和落后产能的转入加剧了这一困境，导致了更加严重的结构性矛盾。环境治理是民生工程，同时也是普惠性的民生福祉。因此，必须高度重视环境治理中的区域不平衡，并通过综合施策破解这一现实困局。

　　多措并举 推动机制创新

　　在环境问题的建构能力和自身财政资源驱动下，发达地区在污水管网、垃圾处理设施和绿化等基础设施建设方面投入了大量资源。相比之下，欠发达地区还存在环境治理资源亟待拓展和环境治理能力亟待提升的问题。

　　首先，加强政策供给。必须重视城郊、乡村和经济欠发达地区的公众在清洁空气和干净水源等方面的环境诉求，以及对环境基础设施建设的强烈需求。为此，相关政府部门需要出台专项政策，提供政策倾斜和更充足的财政补贴与资金支持，从而弥补短板。同时，需要合理分配环境治理资源。在污水治理、垃圾处理和绿化建设等环境基础设施项目建设方面，避免对“明星”区域的重复投资和反复投资，加大对城郊、乡村和经济欠发达地区的投入，推动资源的平衡使用。

　　其次，撬动市场机制。近年来，国家围绕农村人居环境和美丽乡村建设等出台了很多相关政策，深受百姓欢迎。但还需要看到，欠发达地区普遍面临着资金缺口大等实际问题。为此，需要加强机制创新，实施政府购买服务和市场化机制，为环境治理撬动更多的资源。需要通过采取PPP（Public-Private-Partnership）和BOT（Build－Operate－Transfer）等模式，为环境治理提供多元化的融资渠道。此外，对于为下游提供干净水源等良好生态产品的地区，要实施生态补偿机制，从而为上游地区的生态保护和环境治理提供动力机制和经济支撑。

　　最后，推动第三方治理。环境治理能力不足是个普遍性问题，而在城郊、乡村和经济欠发达地区，这一矛盾表现的尤为明显。为解决环境治理能力不足问题，要引入第三方治理机制，让专业的机构做专业的事。对于欠发达地区的工业园区和环境公共设施建设而言，要在推动环境治理体系和治理能力现代化的框架下，积极借助“外脑”力量，弥补治理的专业性不足困境。具体而言，就是要积极引入技术能力强和运营管理水平高的环境服务公司，让专业的管理公司和技术人员为环境治理巡诊把脉。此外，还要推进第三方治理的评估研究和信息公开，及时总结第三方治理的绩效与问题，为第三方治理的经验梳理和经验推广提供基础。

　　加强监管 严防污染迁入

　　随着环境治理力度的增强，不少被发达地区淘汰的产业成为欠发达地区的“座上宾”，不少高耗能和重污染产业出现了“由东向西”（东部沿海向中西部地区）、“由城到村”（城市向乡村）以及“由南向北”（比如，苏南向苏北、皖南向皖北）转移的现象。此外，垃圾与污染“下乡”也是突出的社会问题。污染转移是严重的环境问题和社会问题，必须予以高度重视并加以解决。

　　首先，加强依法打击力度。以邻为壑现象不仅与污染处理中的灰色产业链有关，也与不平等的社会结构有关。对此，必须增强法律的威慑力，加强依法打击力度。要严厉打击环境犯罪行为，对相关责任人予以严肃追责。要加强环保督查，对向城郊、农村和经济欠发达地区转移污染物的责任单位和个人追究法律责任。此外，检察机关等要对非法转移和倾倒危险废物等行为发起环境公益诉讼。

　　其次，加强监管力度。既要“事后问责”，更要加强监管机制建设。一是必须严格企业的环保准入门槛，将环保作为硬指标，对环保不达标的产业和项目，坚决实行“一票否决制”。二是要建立联防联控机制。生态环境、水利、交通和农业农村等部门要建立联动机制，实施联防联控。同时，要筑牢“责任链”，明确责任机制，让联防联控机制不仅“有名”，而且要“有实”和“有效”，继而筑牢预防污染迁入的屏障。三是要引入社会力量，为杜绝污染转入提供社会基础。比如，江苏省泰州市姜堰区在农村设立村环境保护委员和生态文明委员的做法，为推动社会力量参与环境监管提供了有益启示。这项机制实施以来，村环境保护委员和生态文明委员否决了多个高污染和高能耗项目。实践表明，他们比较有效地参与了对拟引进项目的环境把关，对预防污染型产业迁入发挥了重要作用。此外，还要发挥民间环保组织和媒体的社会监督优势，让污染产业无处遁形、无法迁移。

　　强化治理 预防污染迁出

　　环境治理的目的是实现“绿水青山”和“金山银山”的双赢，促进经济发展与环境保护的互利共生，而不是简单地关停企业。为此，必须强化源头治理。这既是环境治理的根本之策，也是实现科学治污和规避污染转移的核心举措。

　　第一，增强生态利益自觉意识。各级地方政府需要强化生态利益自觉意识，意识到地方保护主义和污染外排（放）等以邻为壑现象已经没有存在空间，而强化环境治理则可以为地方经济社会可持续发展带来实际利益，进而建立环境治理的制度化和常态化机制，筑牢预防污染外迁的“闸门”。在此基础上，政府部门要强化舆论宣传，推动全社会提高生态利益自觉意识。对于企业而言，必须意识到偷排和漏排等行为不再具有侥幸空间，传统的短期生产行为不再具有市场空间，而污染治理能够为企业发展带来实际利益，有助于实现企业发展和自身利益最大化。同时，企业需要意识到越早实现产业转型和环境治理，就能越早地分享这一行动带来的实际利益，从而将环境治理内化为企业的自觉实践。强化生态利益自觉意识，不仅可规避污染和污染型产业向欠发达地区的迁移，也可推动发达地区迈向生态现代化。

　　第二，明确“消灭污染”不等于“消灭污染企业”。民间环保组织绿色江南在环保监督实践中形成了这样一句格言，即“消灭污染不是消灭污染企业，而是让污染企业去治理污染，从而消灭污染”。这句格言对于当下的环境治理实践颇具启发意义。一方面，必须坚决杜绝“一关了之”等简单粗暴的做法。环境治理是为了高质量发展，而不是限制发展，更不等于简单地“关停并转”。因此，环境治理需要推动企业积极整改到位，而非简单地关停，否则，这些企业还是会向欠发达地区渐次转移。与此同时，要让达到环境标准的企业及时恢复生产和运营，树立环境整治的企业标杆，引导更多的企业通过环境整治实现涅槃重生。另一方面，地方政府既需要严格执法，更需要为企业可持续发展提供政策支持。为此，政府在开展环境治理时需要加强调查研究工作，以源头治理为导向，积极为企业的污染治理提供政策支持。尤其是要加快工业园区静脉产业的发展步伐，让产业上下游“循环起来”。目前，不少工业园区的静脉产业还没有真正发展起来。当前的关键是要让静脉产业“动起来”，加快循环经济发展步伐，不能使之停留在理念和设计层面。如此，既可以推动发达地区的经济社会可持续发展，也能让污染就地治理而不是异地再生。

　　（本文系国家社科基金“机制创新背景下环境治理的地方实践研究”（18BSH066）阶段性成果）

　　（作者单位：中国人民大学社会与人口学院、河海大学环境与社会研究中心）