《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）深刻审视当前和未来国内外经济社会发展态势，紧扣把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局等重大问题，科学布局“十四五”时期乃至更长远的发展规划。《建议》提出要建立现代财税金融体制。其中，健全政府债务管理制度既是加快建立现代财政制度的应有之义，也是确保国家经济安全、守住不发生系统性风险底线的重要抓手。

　　《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》明确提出，加强地方政府债务管理，健全地方政府债务限额分配机制。尽管“十三五”时期我国在政府债务管理体制改革方面取得了显著成效，但诸如政府债务规模持续增长等现实问题依然严峻，为此，应高度重视我国政府债务管理中的潜在风险和隐患，尽快采取系统性措施推动我国政府债务管理制度深化改革，为兼顾谋发展与保安全、加快构建新发展格局提供强有力的财政支持。

　　管理成效明显

　　党的十八大以来，党中央、国务院高度关注政府债务尤其是地方政府债务的管理和风险防控，“十三五”时期政府债务管理基本实现规范化和法治化。2015年10月，中共十八届五中全会第二次全体会议指出，要将防风险摆在今后工作的突出位置。在2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上，习近平总书记作了重要指示：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”受益于科学的顶层设计，“十三五”时期，我国在地方政府债务管理制度建设方面取得了突出进展。

　　一方面，建立规范的地方政府举债融资制度。一是清理违规融资，推进债务甄别与化解工作，为地方政府债务全面纳入预算管理奠定基础。二是将地方政府债务全面纳入预算管理、实行总量控制，建立地方政府自主发债制度，地方政府债务管理正式走向制度化、规范化。三是持续推进地方政府一般债务、专项债务的顶层设计，地方政府债务制度体系逐步完善。四是采取债务置换以及PPP等新型市场化融资模式，积极化解地方政府存量债务，缓解地方政府偿债压力，保证地方政府债务风险在制度转型期处于合理可控区间。

　　另一方面，深化监管、消除地方政府各种形式的违法违规举债，遏制地方政府隐性债务增长。包括：明确界定隐性债务内涵，实现对地方政府隐性债务的科学管控；建立系统的债务风险防范机制，推进地方政府债务监管、风险控制制度建设；坚决遏制新增隐性债务，规范PPP融资，促进地方政府融资平台转型。

　　“十三五”时期的相关举措为我国实现政府债务管理的规范化和法治化打好了基础。但同时，我们也要清醒地看到现阶段政府债务管理面临的挑战。一是我国政府债务（包括国债和地方公债）整体规模持续快速增长，经济发展的承债能力不断减弱。二是我国的政府债务结构呈现不平衡发展态势，地方政府债务占比持续上升，地方政府面临的偿债压力与日俱增。笔者测算发现，我国政府债务整体规模低于主要发达国家平均水平，但与新兴经济体和发展中国家相比并不低。虽然政府债务风险总体可控，但要高度警惕动态累积中的债务风险和地方政府债务占比的持续攀升。债务风险主要来自不合理的规模和结构，尤其是地方政府债务存在预算软约束、权责时空错配、债务资金使用效率偏低、债务隐性化趋势明显以及监管不到位等问题，地方政府债务占政府债务总额的比重越高，债务风险一般越大。从层级结构看，地方政府债务占比持续上升是中国政府债务规模不断扩大的主要原因。

　　统筹发展与安全

　　针对当前我国政府债务管理面临的挑战，应采取有力措施增强政府债务对经济高质量发展的支撑作用，加强对地方政府债务风险的防范化解。

　　首要原则是适度举债。科学设置政府债务规模与结构。在落实“六保”“六稳”基础上，紧密结合新发展格局的要求，科学设定我国政府债务的规模和结构，并充分考虑区域和层级的异质性，逐步将债务规模和类型量化、细化到市县级政府。进一步细化、明确地方政府债券的限额计算细则；建立、完善地方政府债券限额等总量指标的回撤机制；突出专项项目的项目主体信用和项目自身信用。

　　其次是规范举债。严格遵循为公益性项目进行举债的初衷，优选项目。恪守举债资金用于公益性项目（包含准公益性项目）资本性支出的原则，坚决防止将债务资金用于经常性支出或商业性项目。更加注重项目规划、可行性研究等前期工作，理性分析项目潜在运营风险，科学设计举债方案（含市场化融资部分），做好风险应对方案。在政府举债、投资、项目建设、项目运营和还本付息的全生命周期中，进一步完善信息公开机制，并建立公众参与、反馈的渠道和机制，最大限度鼓励公众积极参与政府债务项目全生命周期的监督、建议和评价。

　　再次是高效举债。适度扩充地方政府专项债券的项目专项收入构成。尝试对有一定竞争性的项目增加适当的项目收费，建立使用者付费机制；专项债券与PPP融合，充分发挥社会资本方的市场运营能力和成本控制能力。加快落实政府债务绩效管理办法及操作指引。借助详细的操作指引明晰绩效评价、绩效监控和部门间绩效管理的具体内容，加快推进在项目准备、债券发行、项目执行及运营等不同阶段开展绩效管理，合理设定考核目标和对应指标，落实债项资金的绩效评价、监控和结果应用等。

　　最后是创新举债。稳妥推进政府债务国际化。研究发现，与世界主要国家相比，我国政府债务的国际化程度偏低，政府通过国际金融市场举借外债的比重较低。可以考虑进一步鼓励国际投资人积极参与境内债券市场，实现投资人多元化；逐步稳妥扩大境外市场发债试点（目前仅在深圳试点），充分利用国际资金发展国内经济；把握政府债务国际化的风险，维护好金融市场稳定，充分享受金融开放红利。

　　（作者单位：对外经济贸易大学国际经济贸易学院）