自2016年起，历年中央一号文件都对农作物收入保险试点工作提出明确要求，从“开发满足新型农业经营主体需求的保险产品”到“探索建立农作物收入保险制度”，再到“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点”，体现了政策部署日趋细致化和制度化。2019年10月印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》进一步指出，“到2022年，稻谷、小麦、玉米3大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上，收入保险成为我国农业保险的重要险种”，同时提出“扩大农作物收入保险试点、探索收入保险+期货（权）试点”等要求，为农作物收入保险的发展提供政策依据。
农作物收入保险包含三大利益主体，分别是政府、保险机构和种植户。首先，政府是推动农作物收入保险发展的主要力量，体现在制度供给、保费补贴、经营补贴等方面。根据国内外农业保险开展经验和农业保险的准公共物品属性，农作物收入保险的发展规模与政府扶持程度密切相关。其次，保险机构是农作物收入保险的供给者。种植户通过缴纳一定额度的保费实现部分农业风险的转移，而农业保险机构在时间和空间上进行损失分摊，尽力降低农作物收入保险的经营成本，管理和控制经营风险，实现风险和收益的均衡优化。最后，种植户是农作物收入保险的需求者，是收入保险存在和发展的前提。只有种植户深切感受并积极购买保险产品，才能为农作物收入保险的发展提供稳定的资金来源。可见，政府、保险机构和投保种植户与农作物收入保险的发展联系紧密，共同参与农业风险管理过程。
笔者通过对江苏省常州市武进区水稻收入保险试点的调研发现，这项工作主要依赖政府指导下的保险机构承保。政府是水稻收入保险的监管者，承担财政补贴、监督管理等责任，充分尊重保险公司的经营自主权；保险公司独立经营、自负盈亏，运用各种展业手段进行宣传，吸纳农户投保，按照保险公司的正常展业、查勘定损、理赔等保险程序开展各项经营。
与一般种植业险种不同的是，农作物收入保险需同时确定水稻收获时的产量和价格。在实际运行过程中，地方保险公司根据成本数据监测点提供的历史产销数据，与当地主管部门的官方统计数据进行综合对比，确定以前三年平均亩产作为农作物收入保险的产量指标；以省级价格检测部门发布的价格作为价格指标，确保指标的权威性和时效性。水稻的销售收入由平均监测产量与平均监测价格的乘积组成，当销售收入低于保险合同约定收入造成的保险责任时，保险公司进行赔偿。经当地政府部门评定的所有适宜种植品种均可投保。保险费率为6%，其中区、镇两级财政对投保农户给予80%的保费补贴，农户自缴20%，当保险水稻在上一年保险责任期间内未发生赔付时，费率调整系数降至0.9。短短五年内，该地区的水稻收入保险改革从无到有、从小到大、从弱到强，在收入确定、信息发布、保险理赔等方面建立了完善的制度体系，为水稻收入保险的发展提供了宝贵的经验。
综合来看，农作物收入保险试点工作在我国开展顺利，并达到预期效果，但仍存在一些现实问题，亟须尽快解决。
首先，市场化的价格形成机制有待健全。农作物收入保险的发展离不开成熟的期货市场体系。一方面，期货市场为保险机构提供了分散价格风险的手段。为降低赔付损失风险对自身稳健经营的冲击，保险机构通常会在承保后，在期货市场做卖出套期保值，通过期货市场的反向操作，将价格赔付风险转嫁出去，减少产量风险和价格风险叠加造成的赔款损失。另一方面，期货市场为收入保险提供了价格指标。成熟的价格保险和收入保险产品都能够充分利用期货市场的价格发现功能，将期货市场远期合约价格作为预期价格，用作设定保险的保障价格的依据，以规避逆向选择问题。而中国期货市场发展时间较短，农产品期货品种较少且交易活跃度差异较大，难以支持所有农作物收入保险产品。笔者调研发现，试点区在试点模拟运行期间曾尝试使用郑州商品期货交易所的稻谷期货价格作为保险价格指标，然而由于市场活跃度太低，造成保险对保障水平的高估以及市场风险的低估，导致保险产品定价不合理，从而增加保险公司的超额赔付风险。
其次，产量与价格内在稳定机制发挥不足。一般而言，市场化条件下的农产品价格与产量呈现负相关关系。对于同一农作物而言，价格风险和产量风险具有内在的对冲机制，农业保险同时承保价格风险和产量风险，理论上经营风险较小。而水稻、小麦等主粮作物，具有种植范围广、产量巨大、经营主体多等特点，较小范围的产量波动并不会对全国性价格造成显著影响。以水稻为例，由于水稻市场价格受政府严格监控，最低收购价虽然对水稻种植面积有反向变动影响，但水稻产量与政府最低收购价并不存在市场化条件下的显著负相关关系，导致水稻产量与价格的内在稳定机制并未得到有效发挥。此时，商业保险机构由于难以获得期望收益，以及较大亏损可能性，对水稻收入保险供给的积极性很低；同样，地方政府基于水稻收入保险的风险问题，在保险试点扩面过程中持审慎态度。这是当前制约主粮作物收入保险推广的一个重要原因。
最后，财政补贴机制较为单一。与成本保险相比，收入保险产品的保障水平更高，费率也更高，这意味着收入保险的保费高于成本保险。新型农业经营主体由于支付能力有限，需要政府给予较高的保费补贴水平，导致财政补贴支出大幅上升，地方财政陷入“两难”境地。若维持原有补贴比例不变，地方政府将难以负担大规模保费补贴，收入保险无法推广；若降低保费补贴比例，又可能造成保险参与数量不足，无法达到既定承保规模。此外，由于地方财政难以长久负担大幅增加的保费补贴规模，收入保险可能被获得较高补贴且“价格低廉”的传统成本保险挤出保险市场。
为了更好地促进农作物收入保险在全国范围的复制推广，建立健全农作物收入保险制度，应从以下三个方面入手。一是大力发展农产品期货市场，完善农作物收入保险定价机制。加强我国农产品期货市场的建设，增加农产品期货交易品种，扩大交易规模，制定规范化的市场交易制度，为农产品市场化交易提供更加广阔的平台；在发展农作物收入保险的同时，也要选择成熟的农产品期货产品，使之与农作物收入保险协同发展，提高农作物收入保险的运行效率和保障水平。
二是完善农业巨灾风险分散机制。在市场层面，探索建立农业巨灾债券市场，并通过巨灾风险证券化将农业保险市场的巨灾风险打包，利用资本市场实现农业巨灾风险的分散与转移。在政府层面，尽快建立覆盖全国的多层次政策性农业再保险体系，中央一级和省一级的再保险业务可根据当年农业增加值的一定比例分别提取农业巨灾风险基金，缓解保险机构可能面临的赔付压力。
三是建立农作物收入保险多层次财政支持机制。采取多种措施完善财政补贴制度：第一，根据农作物的类别，将农作物收入保险分别纳入中央及省级财政补贴目录，建立中央、省级、地市多级财政参与的保费补贴制度。第二，根据不同保障需求设置多种保障水平，进而提供差异化的财政补贴。第三，构建以针对新型农业经营主体的保费补贴和针对保险公司的经营费用补贴为主体、以再保险支持为核心的双向补贴制度，降低投保人的保费负担，提高农作物保险的有效需求。
（作者单位：南京农业大学金融学院）
