推进我国境外经贸合作区高质量发展
2020年05月08日 05:18 来源：《中国社会科学报》2020年5月8日第1921期 作者：严兵 贾辉辉
产业园区和开发区的建设和发展，是我国经济快速增长的重要经验，是“中国发展模式”的重要特征。如今，中国境外经贸合作区建设已成为实施“走出去”战略的重要途径，也是同“一带一路”沿线国家构建利益和命运共同体的重要载体。这些由中方参与或建设的海外园区，与东道国人民一同致力于寻求利益共同点和最大公约数，通过充分发挥各方优势和潜力，在互利共赢、高质量发展的道路上稳步前进。
我国境外经贸合作区蓬勃发展
目前，纳入我国商务部统计范围的境外经贸合作区已有113家。笔者对省级地方政府网站信息的统计发现，到2019年底我国企业已在57个国家在建或已建成201家境外经贸合作区，其中138家位于“一带一路”沿线国家。截至2018年9月，纳入商务部统计范围的合作区累计投资366.3亿美元，入区企业4663家，上缴东道国税费30.8亿美元。可见，中国境外经贸合作区不仅成为推动东道国经济发展的重要引擎，还在助力东道国增加就业、实现可持续发展目标等方面发挥重要作用。
受自然资源、地理区位、劳动力成本和市场规模等因素的影响，现有境外经贸合作区的建设主要集中在亚洲、非洲以及欧洲的发展中国家和新兴经济体，分布较为集中且不均衡。合作区所在东道国或地区多与我国有地缘关系（如俄罗斯、巴基斯坦、泰国、柬埔寨、越南）或与我国保持良好政治经贸关系（如毛里求斯、赞比亚、尼日利亚、埃及、埃塞俄比亚）。因此，在发展中国家或新兴经济体建立境外经贸合作区，是“南南合作”的新模式，践行了“构建人类命运共同体”的中国外交新理念，推动了“一带一路”合作与建设。
从建设时间来看，境外经贸合作区自2006年进入规模开发阶段。2011年以来，每年建设的境外经贸合作区都超过7家，2015年一度高达14家。但2015年之后由于商务部停止了相关补贴的发放，园区建设曾一度放缓，这也在一定程度上说明园区建设初期财政补贴的重要性。
在通过考核的20家国家级境外经贸合作区中，规划面积最大的达到91.5平方公里（中白），面积最小的仅有1.02平方公里（鹏盛），平均规划面积为16.14平方公里。从18家披露投资金额的园区来看，大部分园区的投资规模都处在5—10亿美元区间，占比72.22%。计划投资规模最大的高达56亿美元，而最小的仅1亿美元，平均规模为9.49亿美元。
目前，我国境外经贸合作区的主导产业多以家电、纺织、机械、电子、建材等国内较为成熟的产业为主。结合主导产业类型，按园区的不同功能，可以将境外经贸合作区大致划分为农业产业园区、轻工业园区、重工业园区、物流合作园区、高新技术园区以及综合产业园区。在201家合作区中，农业产业园有59家，占比29.4%；轻工业园有38家，占比18.9%；重工业园有26家，占比12.9%；物流合作园有13家，占比6.5%，高新技术园有13家，占比6.5%，综合产业园有52家，占比25.9%。在“一带一路”沿线国家中，农业产业园数目最多，共计43家，占比31.2%。总之，我国现有的201家境外经贸合作区中，多数为农业产业园和工业产业园，但部分地区已经朝着多元化、高端化方向发展。
园区运营企业面临多重挑战
一是盈利能力差、投资回报期长。在国内的各级各类开发区运营过程中，当地政府都承担了重要的角色，一则开发区管委会本身就是政府机构，二则即使是由企业运营，企业也承担了相当部分的政府职能。出于发展当地经济的目的，政府往往对园区提供多项政策优惠和财政支持。但在海外，园区建设过程中至少存在三方利益主体：东道国政府、园区运营企业、入驻企业。园区运营企业不仅要尽可能从东道国政府争取优惠政策，还要尽可能从入驻企业获取收入以实现盈利，多方博弈使得海外园区的运营较国内开发区的运营管理更为复杂。虽然境外经贸园区已经发展成为我国企业对外投资的重要平台和“走出去”战略的重要抓手，但其本质上仍然是一种商业投资行为，需要清晰而可持续的盈利模式作为支撑。通常，园区建设成效的标准有三：一是能否为东道国当地作贡献；二是是否对母国企业对外投资有益；三是园区的开发商是否有利可图。从目前情况来看，第三个标准仍存在不少问题，这也是海外园区建设复制国内经验过程中的主要障碍。
二是投资布局缺乏顶层设计。由于缺乏总体的战略布局规划，特别是国家层面的战略布局，部分合作区存在明显的园区定位不明确问题。虽然多数合作区在规划初期都有主导产业的定位，但在最终招商过程中往往集加工制造、商贸、物流、服务、休闲等多项功能于一体，缺乏自身特色和行业优势，也忽视了东道国当地的实际经济情况和需求,不利于园区的规划实施及招商引资等情况。
三是资金和政策支持不足。目前,中央财政对境外经贸合作区累计补贴不超过20亿元人民币，2015年专项财政经费停拨之后，一直没有新的财政经费支持方案出台。与国内园区由政府主导公共基础设施建设不同，境外经贸合作区完全依靠企业先期投入，导致大部分园区企业面临较大的资金压力。此外，我国商务部、财政部以及各地政府与政策性银行虽然出台了一些涉及境外园区的支持政策，但不系统、不持续的问题仍较为严重。
多管齐下实现园区可持续发展
境外经贸合作区不仅成为企业“集体出海、抱团取暖”、有效规避风险的投资平台，在一些突发事件面前，境外经贸合作区更是第一时间成为海外企业的“防火墙”和“稳定器”。UNCTAD在3月底发布的报告中预测，受新冠肺炎疫情影响，2020年全球国际直接投资将下滑30%—40%。在这一背景下，境外园区对于中国企业海外投资的吸引力和重要性将日益凸显。因此，有必要采取多重措施，实现境外园区高质量发展。
首先，建立多方参与的境外园区开发利益共同体。建立有效的利益共同体是园区可持续发展的关键。在境外，园区建设是企业行为，盈利是企业的最终目标。不论是在争取东道国优惠政策方面，还是争取东道国特殊的管理体制方面，都存在东道国政府和园区企业之间利益的分配问题。因此，与东道国政府建立有效的利益共同体是关键。根据现有园区实践经验，可首先考虑与东道国合资、合作进行园区开发；同时，如果能够获得中央政府层面的支持，打造“中国政府—园区企业—东道国政府”三位一体的利益共同体，更有助于实现园区的高质量、可持续发展。当然，园区开发企业需要在股权比例、管理决策权之间做出权衡。
其次，系统规划有战略或示范意义的海外园区。具体来说，可由国家相关部门牵头，选择在“一带一路”沿线战略支点国家和地区建设一批具有战略意义的海外合园区，待形成示范效应后，再逐步推进。比如，借鉴中国—新加坡苏州工业园区、中国—埃及苏伊士经贸合作区经验，从政府间协调机构、管委会和园区开发运营企业三个层面，构建重点园区营运模式。其中有两点至关重要，其一是高效务实的政府间协调机制，即在国家职能层级的工作指导委员会与园区直管部门的联络机构之间建立常态化、制度化的沟通机制。其二是境外园区管委会不仅仅提供管理服务，还应具有一定的独立性和决策权，能够与东道国相关部门进行有效沟通。
最后，完善配套支持政策。建立面向我国商务部、财政部、贸促会、国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司以及相关行业协会的协调联动机制。而当前的重中之重，是尽快出台相关财政支持政策，缓解境外园区建设初期的资金压力，同时把综合效益好、影响力大的重大项目有机串联起来，进而推动形成区域合作产业带。
（作者单位：南开大学跨国公司研究中心）
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