中国共产党第二十次全国代表大会报告（以下简称《报告》）总结了五年工作和十年变革的法治建设成就，对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作了高屋建瓴、浓墨重彩、准确精辟的专题论述和重大决策部署。本文仅就引领新时代立法方面的真理性论断和创新性表述加以阐释。
第一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中对立法工作提出明确要求：“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”十九大报告关于立法工作强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。《报告》沿用了历次大会报告中的表述，以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”为标题深入阐明依宪执政和立法工作。创新表述并着重强调要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”“坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度”。从而在总结十年立法工作成就与经验的基础上，擘画了未来立法的目标任务和重点方向。
第二，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。对此，习近平总书记作了细致入微的指示：“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。”党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，立法工作稳步推进，立足实践加强重点领域、新兴领域和涉外领域立法，不断提高立法质量和效率，实现立法精细化、良善化和治理现代化，努力为改革发展稳定大局做好法治服务和保障，推动以宪法为核心的法律体系不断完善发展，取得了丰硕成就。以全国人大及其常委会立法为例，在政治建设领域，制定了监察法、国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法、英雄烈士保护法等，健全保证宪法实施的法律制度；在经济建设领域，编纂出台民法典，制定了外商投资法、电子商务法、旅游法、资产评估法、航道法、环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法等；在文化建设领域，制定了公共文化服务保障法、公共图书馆法、电影产业促进法；在社会建设领域，制定了慈善法、疫苗管理法、中医药法、反家庭暴力法、特种设备安全法等；在环境与生态建设领域，制定了土壤污染防治法等。
法经济学的研究表明，立法活动存在边际收益递减规律，也即当立法数量增加到一定程度后，新增立法的效益将逐渐减少，成本则越来越高。更何况，在实现“有法可依”目标的初级阶段结束后，有待立法调整的多是改革开放留下来比较难处理的社会利益关系和各种新问题新挑战。习近平总书记指出：“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”这意味着：（1）从立法易到立法难，原来那种移植照搬发达国家立法或港澳台地区制度经验的做法无以为继，必须突出问题导向、解决实际问题，推进系统有效的治理创新，填补空白点、补强薄弱点。（2）从立法机关独立作战、偏重职能部门立法到多部门协同作战，注意中央和地方的事权平衡，多领域、多部门的综合协调立法。（3）过去立法围绕经济建设这个中心，偏重加快市场经济法律的制定，新时代立法不仅要综合考虑经济、政治、社会、文化、生态五大建设，而且要服务国家发展战略，进一步加强重点领域、新兴领域、涉外领域等立法。（4）充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，实现立法的信息化、数字化、智能化、智慧化。（5）立法是政治行为和政治进程，需要广泛的民主参与和社会监督，当前立法的公众社会参与还不是很高，立法公开的方式方法还需要再创新，进一步增加立法透明度和公众获得感。（6）在地方立法领域，需要深入研究高联互通社会发展与地方立法/政策创新的关系，加强对民生保障、文化/文明发展的地方立法引领，加大对生态环境保护的地方立法保障和生态立法协同等。
习近平总书记提及的前述领域，过去十年来国家立法机关做了相当的努力，成就巨大：一是国家安全立法取得重大进展。先后制定国家安全法、网络安全法等基础性、综合性法律；制定反间谍法、反恐怖主义法、国家情报法、国防交通法、核安全法、深海海底区域资源勘探开发法、境外非政府组织境内活动管理法等相关法律。2020—2021年又相继制定出台生物安全法、出口管制法、香港特别行政区维护国家安全法、数据安全法、个人信息保护法等，填补了相关领域的立法空白，为维护国家安全提供了有力法治保障。二是科技创新立法更加完善。近年来，我国先后修改了科技成果转化法、专利法、著作权法，保护知识产权，促进科技创新；在民法典、药品管理法、疫苗管理法以及刑法等法律中，也特别注意鼓励创新、保护创新。对数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新业态新模式新问题，也正在抓紧补齐短板。三是公共卫生领域立法迎头赶上。先后制定修改基本医疗卫生与健康促进法、中医药法、药品管理法、疫苗管理法等。制定修改动物防疫法、医师法等，大大强化了公共卫生法治保障，传染病防治法、国境卫生检疫法、进出境动植物检疫法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应对法等法律的修改和制定都在推进中。四是生物安全立法补齐短板。2020年全国人大常委会制定了生物安全法，确立了生物安全风险防控体制，明确了生物安全能力建设要求，梳理生物安全领域的八大风险点，规定了防范生物安全风险的十一项基本制度。同时也通过修改畜牧法、农产品质量安全法，完善病原微生物实验室生物安全管理、外来物种入侵防范与治理等方面的制度规范。五是环境和生态文明立法成果丰硕，实现了各领域的法律覆盖。修改制定了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法等，为打赢蓝天、碧水、净土保卫战，污染防治攻坚战提供有力法治保障。还制定修改了长江保护法、环境保护税法、资源税法、森林法、土地管理法等一批相关法律。生态环境领域也是有条件有基础研究启动法典编纂的领域之一，通过法典化实现生态环境立法更高层次的体系化、系统化。六是防范风险的立法逐步制定。突发事件应对法是预防和减少突发事件发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的基础性法律；传染病防治法用以防范公共卫生风险。七是涉外领域立法日益增多。先后制定了外商投资法、国际刑事司法协助法、反外国制裁法等。
第三，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。新时代十年的立法工作整体上呈现出数量多、分量重、节奏快、效果好的特点。而且随着我国法律体系的不断完善，适应改革开放经济社会快速发展的新形势，我们坚持立改废释纂和决定并举，多种立法形式更广泛灵活地运用，确保重大改革于法有据。据权威机关统计，党的十八大以来，全国人大及其常委会新制定法律68件，修改法律234件，通过有关法律问题和重大问题的决定99件，作出立法解释9件，现行有效法律292件。这组数据跟上一个十年比较，新制定的法律数量增加了1/3，修改的法律数量增加了近2倍，通过有关法律问题和重大问题的决定增加了1.5倍。
具体而言，当前我国各方面主要的、基本的法律都已经具备。但随着经济社会的发展，过去制定的法律中出现了一些不适应现实变化的情况，需要及时进行修改，以更好地发挥对现实生活的规范作用。除了制定新法之外，一是修改法律逐步成为立法工作的重要内容。根据修改法律的分量、比重，修法形式主要有全面修订（解放军人大代表选举办法）、局部修改（宪法、刑法修正案）和统筹修改（指多部法律中涉及同类事项或同一事由而集中予以修改的“打包”修改）三大类，具体实施采取哪一种修改方式，还需要灵活把握。二是及时废止不适应社会新形势的法律，消除经济社会发展的制度障碍，方式包括在法律中设置废止条款，制定专门的法律或作出专门的决定废止法律等。三是通过法律解释明确法律规定的含义，促进法律正确、有效实施。四是通过授权允许先行先试，支持和推动相关领域改革。五是通过作出有关法律问题和重大问题的决定，确保贯彻落实党中央的重大决策部署。六是在民法典颁布之后，还可考虑在刑法、生态环境法、行政程序法、知识产权法等领域适时开展法律编纂，保证法律规范体系的逻辑周延与效力融贯，推动法律规范法典化、法律制度系统化。七是适时开展法律清理，保证法律体系内部和谐统一。
（作者系中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长、政党研究平台研究员、法学院教授）
