针对我国当前法律实施中存在的诸多突出问题，我国《立法法》适时地进行了修改，将“提高立法质量”写入立法宗旨条款，这是我国治理体系与治理能力现代化的必然要求。学界应当借助回应立法实践命题的契机，将以知识传授为主要功能的立法理论体系升华为一种为改善立法而提供学理资源的实践体系。

　　立法的规范基础：政治原则与宪法依据

　　我国《宪法》与《立法法》均明确地将“四项基本原则”确立为立法的政治原则。坚持立法的政治原则最为核心的是坚持中国共产党的领导：一方面，立法机关在立法中负有不抵触政治原则的消极义务；另一方面，立法机关在立法中负有执行由执政党确立的立法决策部署的积极义务。执政党与立法的关系是理解立法的政治原则关键所在。执政党依宪领导立法体现在：首先，执政党应贯彻国家尊重与保障人权的宪法原则。在立法中凡涉及基本权利问题，执政党都应当高度重视，恪守不可在实质意义上否认基本权利的底线。其次，执政党负有实现人民主权原理的宪法义务。执政党应当从政治上和法律上保障全国人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用。最后，执政党负有维护和实现公共利益的宪法义务。执政党在国家根本任务的指引下，按照民主程序汇集民意，充实公共利益条款的具体内容。将执政党领导立法定位于政治原则的审查和宏观政策的输入上，比较符合我国法治建设的现实需要。这不仅强化了执政党在事关全局问题上的领导力， 而且也能促使执政党维护人大的宪法地位，充分发挥其汲取和整合民意的功能。

　　任何立法都必须以宪法为依据，才能保障国家法秩序的统一。在我国，立法机关是负责直接实施宪法的国家机关，其他国家机关主要通过实施法律间接地实施宪法。立法机关实施宪法就是将基本权利规范、国家机构规范与公共利益规定这三个方面的内容予以具体化。它不仅负有通过立法实施宪法的职责，同时还有责任控制立法的合宪性。

　　立法的程序控制：关键机构与意见统合

　　在我国实在法上只有立法机关的概念，而没有立法者的概念。前者强调立法权限，具有静态特征；后者侧重于立法功能，具有动态特征，可以有效地描述“立法者是什么人、他们立什么法和怎样立法”。在立法者的构成中，既有立法的政治领导机关，也有立法主导机关；既有法律案提案人，也有立法审议机关；既有立法决策机关，也有立法工作具体实施机关。其中，最值得学界研究的是立法机关的三个重要机构，即委员长会议、宪法与法律委员会以及法制工作委员会。这些机构在制定立法规划和立法计划，确定会议议程、提起、起草与审议法律案等环节中发挥主导作用，它们是控制立法质量的关键机构。

　　对立法程序制度进行客观描述已不能适应立法实践的需要，比较有创见的探讨应当将立法原则与具体的程序性规范相结合，从功能上突出程序设计的价值取向，并借此检讨程序运行中存在的问题。这有利于通过程序获取信息、整合意愿，实现提高立法质量的目标。立法者在立法时，需要获得和整合两种类型的信息：一是反映人民意愿的民意性信息；二是反映事物客观存在状况的事实性信息。这两种信息在性质上的区别，决定了获取这两种信息的程序的差异性。立法程序对法律可能会有什么样的内容具有重要的控制作用，因此对其中具体环节的考察都要贯彻如下思想：立法机关为什么只有遵循如此设计的程序才能有效地控制立法质量？

　　立法的内容控制：法律案成熟度及其论证框架

　　在立法中，向立法机关提出的法律案，未必具有相同的结局。从对全国人大及其常委会的“前置性”审议程序的深入分析中，可以概括出“法律案成熟度”这个表达法律案实质性内容的概念。正是基于对法律案成熟度的论证，立法机关才掌握了对法律案的实质性内容进行审查的方法，并以此决定法律案是否可以进入大会议程以及是否通过表决而成为法律。对法律案成熟度进行判断的必要性、可行性与合法性证明共同构成法律案成熟度的论证框架。必要性证明要求立法者在将国家政策具体化时应参酌哪些因素。可行性证明要求立法者不仅要对产生问题行为的主客观原因进行分析并提出解决问题的法律措施，而且还要对拟制定法律可能产生的经济与社会成本—效益进行评估。合法性证明主要考察法律案是否存在违反宪法的情形以及法律案与已经生效的法律、法规在横向和纵向上的协调情况如何。

　　立法者常常为应对法律实施无效问题而制定或修改法律。这需要立法者对法律实施机关的问题行为进行分析并提出相应的法律措施。要解释法律实施机关的行为，必须说明为什么相互作用的组织行为会出问题，尤其是为什么组织的决策会出问题，以及组织的制度性结构对组织行为构成怎样的影响。在研究法律实施无效问题时，既要从组织的整体意义上，即从组织决策程序、组织架构、监督与激励措施等方面思考问题产生的原因与相应的立法对策，也要从构成组织的工作人员的角度思考问题行为产生的原因与相应的立法对策。组织因素与个人因素是相互影响的关系：组织的架构与运作过程会制约工作人员的私人利益、价值观、机会与能力，而工作人员的私人利益、价值观、机会与能力等主客观因素也会影响组织实施法律的效果。

　　立法的技术控制：草案的构造与法条的塑造

　　法律草案的实质性内容（立法目的与立法措施）总是需要以法律特有的形式予以表现。法律草案的构造与法律条文的塑造属于法律草案的形式安排中最为重要的两个方面，前者以整部法律的结构为视角解释法律草案的布局问题，后者以法律规范的结构为视角解释法律条文的起草技术问题。从宏观上看，法律（草案）的使用者对该草案各条款之间如何相互协调的理解是保证法律实施的重要条件。立法者只有正确地运用归类和排序的技术，才能将草案的逻辑结构展示给使用者。法律草案的结构越清晰，使用者按照法律的目的改变其行为的可能性就越大，法律草案的结构对其功能的实现有着重要影响。

　　从微观上看，立法者需要在法律规范结构理论的指引下厘清法条与法律规范之间的对应关系，才能确定每一个法条的意义和功能。具体而言，一个法条既可表达一个法律规范，也可表达多个法律规范；既可仅表达法律规范的构成要件，也可仅表达法律规范的法效果。从类型上看，具有宏观调控功能的法条有立法宗旨条款和原则性法条，前者是一部法律的精神实质，是国家政策最为直接的法律化表现形式，是起草具体法条时必须贯彻的价值目标；后者具有局部性价值整合功能，不同的原则之间相互限制、相互配合，共同构筑起整部法律的基本框架。在起草以调整行为为内容的法条时，立法者需要清晰地界定行为主体与科学地概括构成要件。

　　总之，以“如何提高立法质量”为思考线索，将传统立法学上的彼此间相互孤立的理论资源有效地整合为一个具有内在脉络关联性的整体，这是立法理论回归其实质品格的必然要求。这种理论的主要任务就是，为立法者提供一个对法律案实质性内容进行判断的论证框架。只有围绕法律案成熟度及其论证框架对法律草案的实质性内容展开论辩，立法程序才能有效地发挥其控制立法质量的作用。这是对《立法法》的程序性规范的必要补充。只有将《立法法》确定的立法程序与关于法律案成熟度的论证方案有机地结合起来，我国的立法理论才能由“知识体系”升华为对立法有用的“实践体系”。

　　（作者单位：扬州大学法学院）