除世界遗产之外，我国还有无数的国家级与地方级自然和文化遗产。然而，我国对自然与文化遗产的法律保护，尚存在执法力度偏弱、司法救济不足等诸多问题，究其根源，在于立法体系不够完善。依法加强自然与文化遗产保护，首先须健全和完善相关立法体系。

　　多重立法体系与成效检视

　　我国的自然与文化遗产立法体系主要围绕世界遗产的申请、保护及开发而展开。 首先，自1985 年加入《保护世界文化和自然遗产公约》后，我国相继出台一系列法规、规章。除《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》《世界文化遗产保护管理办法》《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法（试行）》等行政法规、规章外，我国56处世界遗产中初步统计已有近50处遗产所在地出台了专门性立法文件，这些立法为自然与人文遗产保护提供了目标指引、程序规范以及方式方法等内容。

　　其次，按照《实施〈保护世界文化和自然遗产公约〉的操作指南》的扩大化解释，自然与文化遗产包括自然遗产、文化遗产、自然与文化双遗产以及文化景观。相应地，对其保护还涉及宪法及多个法律部门。除宪法关于保护历史文化遗产和自然资源的直接或间接性规定外，自然与人文遗迹作为 “环境”的一部分，以《环境保护法》为核心的环境法体系为其保护搭设了理念性、框架性的保护体系和制度性支撑。在建立国家公园体制之前，我国对自然与文化遗迹的保护和管理主要通过自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、历史文化名城、名镇、名村等形式进行，并重点适用《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规。

　　最后，以《文物保护法》为核心的文物保护法体系，对古建筑和部分自然遗迹即“具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石”进行保护，但其主要对被认定为文物的文化遗产进行保护，而大量的未能达到文物标准却散落于各地的历史建筑物、构筑物或聚落等未被纳入文物法体系的保护范围。

　　由此可见，我国针对自然与文化遗产保护在尚未出台综合性或专门性立法之前，现行立法在体系上呈现三足鼎立局面，这就容易出现保护理念错位、规范适用冲突、地方重复立法等情形。在保护理念上，无论是《环境保护法》还是《风景名胜区条例》《自然保护区条例》均秉承保护与利用的二元目的，无法完全满足遗产保护的原真性目标要求，很多遗产资源也因此频繁受人为干预或破坏。在立法内容上，上述立法大都重视权利与义务性规范，法律责任规范则相对缺失或者规定较轻。这也导致出现破坏世界遗产的违法行为时，执法部门往往仅能依据《治安管理处罚法》进行罚款处理。

　　坚持专门法与相关部门法相结合

　　出台专门性立法，既满足了及时将国际立法转化为国内立法的需求，也顺应了我国当前自然与文化遗产保护的形势要求。当前我国自然与文化遗迹保护形势堪忧，尤其是其精华部分——世界自然与文化遗产经常遭受人为破坏。此外，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规，以往均由不同主管部门来起草，多少会受到部门利益及职权分割的局限，而通过制定国家层面法律，可以弥补现行多部门主导立法所形成的规范割裂和冲突，为地方自然与文化遗产保护提供中央层面的法律依据。通过在专门法律中对保护理念和基本原则、确定标准、保护范围、监管体制、公众参与、法律责任等内容进行规定，为系统性、科学化保护自然和文化遗产提供规范指引。此外，自然遗产作为自然资源的综合体，往往涉及多种自然资源种类，通过专门性立法，对于自然资源保护可以兼顾适用自然资源相关立法的规定。

　　出台专门性立法也具有较充分的可行性。首先，我国已有一定的立法基础。现行遗产保护行政法规、规章以及世界遗产所在地的地方性立法，都为制定专门法提供了立法实践素材。其次，自然与文化遗产立法面临的诸多体制机制问题，正逐渐消除或缓解。我国以往《自然遗产保护法（草案）》《自然保护区法（草案建议稿）》《自然保护地法（草案征求意见稿）》《自然保护区域法（草案征求意见稿）》等立法草案，很大程度上受行政监管体制、遗产所在地产权机制不健全等诸多制约而最终未能出台。依据2018年国务院机构改革方案，以往由多部委管理的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责通过整合，统一由自然资源部归口管理的国家林业和草原局负责；加之我国不断推进的自然资源资产产权制度改革，逐渐扫清了监管体制及产权障碍。

　　在坚持立法专门化的前提下，尽管自然与文化遗产二者在保护理念、方法上存在诸多不同，但是自然与文化遗产的一体化保护既体现了国际条约精神，也符合现实保护需求。现实中很多遗产资源是文化因素与自然因素的综合体，比如自然与文化双遗产，对其保护也往往合为一体。因而建议整合自然与文化遗产保护的基本价值理念，适时出台统一的专门性立法。当前形势下，可以抓住自然保护地立法尤其是《国家公园法》立法契机，在其中加强自然与文化遗产资源保护相关规范，为今后出台专门立法奠定基础。

　　优化法律制度设计

　　通过法律个别化原则完善自然与文化遗产的立法保护体系，除了有合理顺畅的监管体制支撑之外，还需明确基本的原则理念，以此为指导制定具有可操作性的法律制度。

　　第一，在处理自然与文化遗产保护和利用的关系方面，坚持保护优先、以开发促保护的原则。由于自然与文化遗产兼具权属上的公共性、价值上的稀缺性与不可再生性，所以当保护与开发利用出现矛盾时，必须坚持保护优先原则。保护的核心理念或价值追求是保护其原真性和完整性。

　　第二，在保护的方式方法上，坚持分级分类和科学保护原则。分级分类保护是国际上开展自然保护地保护的重要管理制度，与我国以往自然保护区的分级分区管控制度也有相似之处。我们可以借鉴这一经验做法，在专门性立法中区分世界级、国家级、地方级遗产资源分别规定管理部门和保护程序，并根据遗产资源类别进行分类管理。很多遗产资源尤其是文化遗产的保护需要依靠先进技术，需要遵守科学规则与方法来开展保护，为避免再出现“水洗三孔”等类似保护性破坏案例的发生，应规定严格的遗产修复评估论证程序，实现对遗产资源的科学保护，避免造成二次破坏。

　　第三，从增强保护实效的角度，坚持经济激励与责任约束相结合。经济激励主要针对公众参与自然与文化遗产保护而展开，尤其是针对周边社区群众所采取的激励机制。这一点可以借鉴我国现行一些自然保护地开展的社区共管实践，以及法国采取的以社区为中心开展文化遗产保护的“社区导向保存机制”。通过构建社区公众参与遗产资源保护的利益连接或经济激励机制，推动社区参与遗产资源保护，形成遗产资源保护与经济社会发展的共赢。

　　严格的法律责任约束是保护自然与文化遗产资源的有力保障。现行立法中关于法律责任条款的缺失或弱化规定，是导致自然和文化遗产资源被破坏或毁损的直接原因。在专门性立法中加大责任约束，不仅要追究破坏或毁损遗产资源的行为人的法律责任，还要加强对相关政府机构的问责和追究力度；不但对非法破坏或毁损遗产的行为追责，还要对因开展合法生产建设行为而造成遗产资源破坏的行为追责，即从责任主体、破坏行为及损害后果等多方面进行规定，为行政执法和司法救济提供健全的规范基础。

　　（作者单位：中国社会科学院法学研究所）